Административно-территориальное устройство

      Все, кто изучал проблемы административно-территориального устройства, все учёные и просто интересующиеся юридической наукой выделяют вместе с вышеназванными основными  формами – федеративной и унитарной  – также и конфедеративную. Конфедеративная форма государственного устройства – это объединение государств, как правило, на договорной основе, для достижения определённых целей (экономических, военных, политических, социальных и др.), позволяющая создать наиболее благоприятные условия для деятельности этих государств. Эти цели могут носить как временный, так и постоянный характер. Так, страны Европейского экономического сообщества в своем общении преследуют прежде всего экономические цели, причём эти цели относятся к разряду постоянных: обеспечение наиболее благоприятных условий для движения товаров, перелива капитала, денежного обращения и т. д. Конфедерация в отличие от федерации – это, как правило, союз государств, но вместе с тем представляющий некое государственное образование, объединение.

      Для достижения поставленных целей в  конфедерации создаются необходимые органы управления. Финансовые средства, требуемые для ведения общих дел, объединяются добровольно. Размер их устанавливается по соглашению.

      Порядок вступления в конфедерацию и выхода из нее определяется входящими в нее государствами и основан на принципе добровольности и согласии всех её членов. Выход из конфедерации носит более простой характер, нежели выход из федерации. Он может производиться и на основе одностороннего волеизъявления, имеющего, однако, правовую базу.

      Субъекты  конфедерации являются полностью самостоятельными государствами. Ограничение их суверенитета касается только тех сторон деятельности, которые стали предметом их добровольного объединения. Только интересующие всех субъектов конфедерации вопросы могут также стать предметом нормоустановительной деятельности конфедеративных органов.

      Примерами конфедерации можно назвать, хотя и "формально", Европейскую конфедерацию, Швейцарскую конфедерацию (хотя многие считают ее федерацией), Мусульмано-хорватскую Федерацию с Республикой Сербской в Боснии. Ряд авторов считают и Содружество Независимых Государств прообразом конфедерации.

      Сегодняшняя наука – теория государства и  права – выдвигает ряд других форм территориального устройства, которые сформированы из анализа как исторического процесса, так и сегодняшних реалий. Например, содружество – это весьма редкое, ещё более аморфное, чем конфедерация, но, тем не менее, организационное объединение государств, характеризуемых наличием общих признаков, определённой степенью однородности. Объединяющие их признаки могут касаться:

      во-первых, экономики (одинаковая форма собственности, интеграция хозяйственных связей, единая денежная единицам др.);

      во-вторых, права (уголовного, гражданского, процессуальных норм, сходство имеет и правовой статус гражданина);

      в-третьих, языка (иногда языковое единство имеет  лингвистический характер, например, у славянских стран СНГ, иногда же единство обусловливается его привнесением в результате колониального господства, как, например, у стран Британского содружества наций);

      в-четвёртых, культуры (иногда культурная общность имеет единое происхождение, иногда достигается путем взаимообогащения или даже привнесения и ассимиляции иных, чужеродных элементов);

      в-пятых, религии (но не всегда). Однако содружество – это не государство, а своеобразное объединение независимых государств. В основе содружества, как и при конфедерации, могут лежать межгосударственный договор, устав, декларация, иные юридические акты.

      Цели, выдвигаемые при создании содружества, могут быть самыми различными. Они  затрагивают важные интересы государств, что не позволяет их отнести к разряду второстепенных. Для достижения этих целей объединенным государствам приходится иногда ограничивать и свой суверенитет. Как правило, члены содружества – это полностью независимые, суверенные государства, субъекты международных отношений.

      В содружестве могут создаваться  и надгосударственные органы, но, скорее всего, не для управления, а для координации действий государств. Денежные средства, если это необходимо для целей содружества, объединяются добровольно и в тех размерах, которые субъекты содружества сочтут необходимыми и достаточными.

      Правотворческая деятельность содружества осуществляется в форме нормативных актов, которые могут принимать главы государств (устав содружества, акты об общих вооруженных силах и т.п.).

      Для теории государства и права изучение такой формы организационного объединения государств, как содружество, стало относительно новым и особенно актуальным делом после распада СССР и образования Содружества Независимых Государств некоторыми республиками, ранее входившими в его состав.

      В этой связи следует отметить, что  содружество как объединение государств может иметь переходный характер. Оно может развиться в конфедерацию и даже в федерацию. Попытки для этого предпринимаются: союз России, Белоруссии, Киргизии и Казахстана – как путь к конфедерации, и образование Союза России и Белоруссии – как путь к федерации. Но надо иметь в виду, что всё может развиваться и в обратную сторону, послужить этапом окончательной дезинтеграции специфического союза государств при нерешённости, противоречивости интересов, целей государств, образовавших его. В частности, трехуровневая интеграция внутри СНГ к хорошему привести не может. Получается, что одни страны – родные братья, другие – двоюродные, третьи – троюродные. Да и при создании Союза России и Белоруссии необходимо учитывать, что Россия уже федеративное государство.

      Межгосударственные образования знают и такую форму, как сообщество государств. В основе сообщества, как правило, лежит межгосударственный договор. Сообщество является ещё одной своеобразной переходной формой к государственной организации общества. Оно в большинстве случаев усиливает интеграционные связи государств, входящих в сообщество, и эволюционирует в сторону конфедеративного объединения (например, Европейские сообщества).

      В сообщество могут входить ассоциированные  члены – государства, принимающие те или иные правила, действующие в сообществе. Порядок вступления в сообщество и выхода из него устанавливается членами сообщества.

      В сообществе может быть свой бюджет (формируемый из отчислений членов-государств), надгосударственные органы.

      Сообщество  может иметь цель выровнять экономический и научно-технический потенциал государств, входящих в него, объединить усилия этих государств для достижения глобальных целей, упростить таможенные, визовые и иные барьеры (вплоть до их отмены) и т. д.

      Согласиться с тем, что данная классификация исчерпывающая, значит согласиться с войнами, разгорающимися повсеместно в мире, в особенности на пространствах бывшего СССР. К сожалению, она не даёт шансов разрешить мирно кровавые конфликты, разгоревшиеся на постсоветском пространстве, находящиеся в тлеющем состоянии.

      Примером  могут служить отношения, складывающиеся между Грузией и Абхазией на современном этапе. Грузия одна из первых вышла из состава СССР, т.е. одна из первых проявила сепаратистские настроения, хотя далее обвинила в этом других. Желание построить унитарную Грузию привело к войнам в Южной Осетии и Абхазии. Абхазия предлагала Грузии создать федерацию с равной субъективностью. Но та не стала слушать и учинила кровавую бойню. После поражения в войне Грузия согласилась на федеративное устройство. Но это уже не устраивало Абхазию. И ясно, почему в каждом парке Абхазии находятся братские могилы. Это так просто не забывается. Абхазия согласна на конфедеративные отношения с Грузией, однако Грузия придерживается противоположной позиции.

      В связи с этим ещё раз необходимо подчеркнуть, что не следует федеративные и межгосударственные объединения — конфедеративные, содружественные формы – понимать догматически. В реальной жизни эти формы могут иметь самый широкий спектр, давать, например, такие сочетания, как конфедеративно-федеративные, когда в одних областях между государствами осуществляются федеративные, а в других – конфедеративные связи. Или, например, давать сочетание унитарно-федеративных государственных образований (например, Россия: в её состав входят республики, и вместе с тем она имеет в других регионах чёткое административно-территориальное устройство). Как и в других, в данном случае теория государства и права выделяет и рассматривает самое типичное, основное, что характеризует те или иные реальные формы устройства государства. Теория государства учитывает, что и в этой сфере, как и в других политико-правовых областях, действует целая система разных факторов, тенденций, которые дают самые разнообразные и удивительные сочетания национально-государственных и административно-территориальных форм.

      Чтобы понять это, нужно знать, например, что  в современной теории государственное  устройство разделяется на унитарное (простое) и сложное. Простое государственное устройство, т.е. унитарное нами рассмотрено, и с формулировкой "простое" следует согласиться, потому что сложное государственное устройство предполагает существование государства, включающего в себя другие государственные образования. Рассматривая отдельные территориальные устройства, теория государства ничего не конструирует, а лишь фиксирует в истории и современной действительности отдельные их виды (классы).

      В результате выделились такие классы сложных государств, как протекторат и уния.

      Протекторат (покровительственные отношения) над той или иной территорией предполагал изначально договорные отношения между сильным и слабым государствами, устанавливающие особые взаимные обязанности и права.

      Протекторат относят к числу разновидностей государственного устройства лишь по традиции, ибо после заключения международного договора о покровительстве нового (третьего) государства не появляется, а, следовательно, не возникает вопроса и о его территориальной организации. Тем не менее, если допустить, что на государство, над которым осуществляется покровительство, нападает другое государство, то это означает объявление войны и государству, взявшем на себе покровительство.

      Примерами протектората являются: протекторат  Испании над Монако (с 1524 г.), а  с 1643 г. протекторат Франции над Монако, протекторат России над Молдавией и Валахией после русско-турецкой войны 1828-1829 гг. и др.

      Под унией понимается союз, соединение, объединение государств. Среди уний различаются конфедерации, федерации, объединение монархических государств в форме реальной и персональной (личной) унии, фузии, инкорпорации, империи. К униям также можно отнести и такие формы государственного устройства, как содружество и кондоминиум.

      Рассмотрим  данные формы.

      Объединения монархических государств существуют в форме личной персональной или реальной уний. Общим у обеих форм является то, что они возникают вследствие совпадения монархов двух или нескольких государств в одном лице.

      Личная  уния имеет основанием случайное, непреднамеренное совпадение независимых друг от друга прав на корону в нескольких государствах для различных порядков наследования престола. Она продолжается до тех пор, пока эти различные правомочия персонифицированы в одном лице. Так, в прошлом веке прекратилась личная уния между Великобританией и Ганновером в 1837.

      Реальная  уния возникает в результате соглашения государств, в силу которого у них появляется общий монарх. Реальными были унии между Норвегией и Швецией (1815 г.), Австро-Венгрия.

      Империя – насильственное объединение государств, осуществленное либо путем завоевания, либо путем создания иного вида давления (экономического, политического и т. п.). Вместе с тем история знает и добровольное, договорное вхождение некоторых государств в состав империи. Это происходит, как правило, тогда, когда народу этого государства грозит уничтожение со стороны другого государства, и в воссоединении с родственными государствами (по религии, языку) народ этого государства видит своё спасение. Но в основном империя держится на применении принуждения (военного, экономического, политического, идеологического), и как только этот опорный столп исчезает, она рушится.

      Степень зависимости составных частей империи  бывает различной. Некоторые государствоведы  пришли к выводу, что у составных частей империи никогда не было единого государственно-правового статуса.

      Круг  империй достаточно широк. Они существовали во все исторические эпохи (Римское государство, Великобритания, Россия и др.).

      Фузия (слияние государств) и инкорпорация (внешне оформляемое как слияние присоединение одного государства к другому) представляют большой интерес. Фузией было, например, воссоединение ФРГ и ГДР, инкорпорацией, как полагают многие, – присоединение Эстонии, Латвии и Литвы к СССР в 1940 г.

      Кондоминиум – совместное впадение (от лат. con (cun) – вместе и dominium – впадение), совместное управление одной и той же территорией двумя или несколькими государствами. Так, в период 1899 – 1951 г.г. Великобритания и Египет осуществляли кондоминиум в отношении Судана.

      Данная  классификация форм государственного устройства ярко свидетельствует о  многоаспектности и сложности данной проблемы, о том, что нет единых рецептов для разрешения проблем, возникающих между государствами. Но вместе с тем предложенная классификация – яркое доказательство существования выхода из любых тупиковых ситуации.

      Словом, межгосударственные формы делятся  на два вида: добровольные и насильственные. Если на начальном этапе развития человечества преобладали насильственные формы межгосударственного объединения, то с развитием цивилизации они уходят в прошлое. Их место занимают добровольные формы международного общежития, объединения. В перспективе интеграционные связи между государствами будут все более и более возрастать. И XXI век обещает быть веком без войн. Все цивилизованные государства в настоящее время должны прилагать и прилагают к этому немалые усилия.