Законодательное регулирование референдума Российской Федерации

 Однако, долгое время текущее  законодательство не определяло механизма применения этого института. Институт референдума в РСФСР был впервые законодательно закреплен 16 октября 1990 года.⁷ Этот акт является во многом противоречивым. Он, например, предоставлял право требовать проведения референдума со стороны 1 млн. граждан Российской Федерации, но в то же время оказывалось, что это право не безусловно, ибо Закон позволял Съезду народных депутатов отклонять требования о назначении референдума. Только Съезд был вправе принимать решение о всенародном референдуме, но поскольку обязательные референдумы не предусматривались, он, обладая всей полнотой власти по важнейшим вопросам, был не заинтересован в их проведении.

 Все это предопределило сравнительно  редкое использование референдума,  несмотря на то, что в начале 90-х гг. в стране проходили глубокие реформы, и власти серьезно нуждались в выявлении воли народа.

 Необходимо отметить, именно  законом «О референдуме РСФСР», принятым 16 октября 1990 года, было  проведено 17 марта 1991 года всенародное  голосование. Была поставлена задача выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственной жизни: о сохранении на территории нашей страны Союза как обновленной федерации суверенных республик и введение поста Президента в России. Из 185,6 миллиона (80 %) граждан СССР с правом голоса приняли участие 148,5 миллиона (79,5 %); из них 113,5 миллиона (76,43 %) ответив «Да», высказались за сохранение обновлённого СССР. Проанализировав результаты, Верховный Совет СССР постановил:

1. Государственным органам Союза  ССР и республик руководствоваться в своей практической деятельности решением народа, принятым путём референдума в поддержку обновлённого Союза Советских Социалистических Республик, исходя из того, что это решение является окончательным и имеет обязательную силу на всей территории СССР.

2. Рекомендовать Президенту СССР  и Совету Федерации, Верховным  Советам республик исходя из  итогов состоявшегося референдума  энергичнее вести дело к завершению  работы над новым Союзным Договором  с тем, чтобы подписать его  в кратчайшие сроки. Одновременно ускорить разработку проекта новой Конституции Союза ССР.⁸

25 апреля 1993 года состоялся всероссийский  референдум, на который выносились  следующие вопросы: «Доверяете  ли Вы Президенту Российской  Федерации Б.Н. Ельцину?», «Одобряете  ли Вы социальную политику, осуществляемую  Президентом РФ и Правительством  РФ с 1992 г.?», «Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента РФ?», «Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов РФ?». 5 мая 1993 г. Центральная комиссия Всероссийского референдума подвела его итоги и установила на основании протоколов окружных комиссий и в соответствии со ст. 35 Закона «О референдуме РСФСР»:

1. Всероссийский референдум 25 апреля 1993 г. состоялся.

2. По первому и второму вопросам  решения приняты, так как за  них проголосовало более половины  граждан, принявших участие в референдуме.

3. По третьему и четвертому  вопросам решения не приняты,  так как за них проголосовало  менее половины граждан, имеющих  право участвовать в референдуме.⁹ Однако же, мнение граждан учтено не было, СССР вопреки воле народа распался.

12 декабря 1993 года на основании  Указа Президента РФ от 15 октября  1993 года № 1633 «О проведении  всенародного голосования по  проекту Конституции РФ 12 декабря  1993 года» состоялся всероссийский  референдум.¹⁰ Особенность референдума, проведенного 12 декабря 1993 года состояла в том, что одновременно с принятием новой Конституции проходили выборы в Федеральное Собрание, предусмотренное еще не принятой Конституцией. Однако возможность того, что проект может быть не принят избирателями, была учтена Президентом, который ранее (21 сентября 1993 года) издал Положение о федеральных органах власти на переходный период. Следовательно, для выборов в Федеральное Собрание существовала правовая база. Таким же путем (Указы об уточнении Положений о выборах депутатов Государственной Думы и Совета Федерации в 1993 года) было установлено, что выборы считаются состоявшимися, если число действительных бюллетеней составит не менее 25% от числа зарегистрированных избирателей. ¹¹

 Принятие новой Конституции  России 1993 года означало также легализацию тех действий президента Б.Н. Ельцина, которые он совершил, выходя за рамки своих полномочий: приостановление действия Конституции 1978 года, по существу, роспуск высшего представительного органа – Съезда народных депутатов и созданного им Верховного Совета Российской Федерации, изменение порядка выборов во вновь создаваемые высшие представительные органы и другие мероприятия такого рода, осуществленные указами Президента. ¹²

 Конституция РФ предусмотрела  необходимость принятия конституционного закона о референдуме. 10 октября 1995 года Президентом РФ был подписан Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации». Согласно ст. 1 этого Закона, референдум РФ — всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа.¹³ В соответствии с Конституцией РФ (ч. 3 ст. 3) референдум РФ наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа.¹⁴ Отдельные, не урегулированные указанным федеральным конституционным законом вопросы проведения общероссийского референдума регламентируются Федеральным законом от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участии в референдуме граждан Российской Федерации». Однако были некоторые пробелы в законодательстве того времени. Приняв решение о том, что федеральный конституционный закон о референдуме должен регулировать все вопросы, связанные с проведением референдума Российской Федерации, российские законодатели оказались в сложной ситуации. Практика привела к необходимости унификации многих избирательных и референдумных процедур. За период 1995 – 2004 годов трижды (в 1997, 1999 и 2002 годах) кардинально обновлялся закон, регулирующий не только все выборы на территории Российской Федерации, но также региональные и местные референдумы. А в Федеральном конституционном законе “О референдуме Российской Федерации” (в силу того, что принятие и изменение федерального конституционного закона требует квалифицированного большинства в обеих палатах Федерального Собрания) сохранились старые нормы, в том числе касающиеся системы избирательных комиссий, порядка проведения голосования и подсчета голосов и т.п. Кроме того, Союзный договор с Республикой Беларусь предусматривает вынесение на референдум проекта Конституционного Акта Союзного государства. Но, в соответствии с федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 г., для того, чтобы вынести этот вопрос на референдум, федеральные органы власти должны собрать 2 миллиона подписей. В связи с этими обстоятельствами возникла необходимость принятия нового федерального конституционного закона о референдуме. В докладе Центризбиркома “О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах”¹⁵, представленном в октябре 2000 г., подготовка и принятие этого закона планировалась “не позднее 2001 года”.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Законодательство  о референдуме Российской Федерации: проблемы и перспективы развития

 

28 июня 2004 года был принят Федеральный  конституционный закон «О референдуме  Российской Федерации», регулирующий  данный круг общественных отношений, связанных с реализацией конституционного права гражданина на участие в референдуме. Данный закон существенно ужесточил и осложнил условия проведения референдума.

Большинство новелл этого закона можно  разделить на четыре группы. Первая группа – приведение референдумных процедур в соответствие с процедурами, предусмотренными Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Также с учетом норм данного федерального закона обновлен перечень вопросов, которые нельзя выносить на референдум.

 На референдум не могут  выноситься вопросы:

1) об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации,  закрепленного Конституцией Российской  Федерации;

2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо о перенесении сроков проведения таких выборов;

3) об избрании, о назначении на  должность, досрочном прекращении,  приостановлении или продлении  полномочий лиц, замещающих государственные  должности Российской Федерации;

4) о персональном составе федеральных  органов государственной власти, иных федеральных государственных  органов;

5) об избрании, о досрочном прекращении,  приостановлении или продлении  срока полномочий органов, образованных  в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

6) - 7) утратили силу. - Федеральный  конституционный закон от 24.04.2008 N 1-ФКЗ;

8) о принятии чрезвычайных и  срочных мер по обеспечению  здоровья и безопасности населения;

9) утратил силу. - Федеральный конституционный закон от 24.04.2008 N 1-ФКЗ;

10) отнесенные Конституцией Российской  Федерации, федеральными конституционными  законами к исключительной компетенции  федеральных органов государственной  власти.

Наиболее частым основанием отказа в проведении референдума яляется п.10. ч.5 ст 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации».

Так, Верховный суд(ВС) РФ назначил на 6 июня слушания по жалобе на решение ЦИК о невозможности проведения референдума о вступлении России в ВТО, следует из материалов на официальном сайте суда.

Центризбирком РФ 13 апреля счел невозможным  проведение в стране референдума  о присоединении России к ВТО, согласившись с отрицательным заключением  на соответствующую инициативу экспертной группы комиссии.

Лидер незарегистрированной "Партии дела" Константин Бабкинзаявлял о намерении обратиться в ВС РФ. Соответствующие документы поступили в суд 19 апреля. Слушания проведет судья Николай Романенков.

Инициаторы референдума настаивают именно на этой форме обсуждения вопроса, поскольку считают вступление в ВТО невыгодным для России.

По словам Бабкина, в инициативную группу по организации референдума  входят 136 человек, в том числе  представители КПРФ, "Партии дела", Профсоюза граждан России, движения "Народный собор", Русского общественного движения и других общественных объединений. Мосгоризбирком 17 апреля отказал в регистрации московской группе инициаторов проведения референдума.

Согласно  принятому ЦИК заключению, ратификация  международного договора РФ осуществляется в форме федерального закона. Вопрос присоединения России к ВТО путем ратификации протокола отнесен Конституцией РФ к компетенции федеральных органов госвласти, и поэтому не может выноситься на референдум, говорится в заключении.

Выступая 11 апреля в Госдуме с отчетом о работе правительства РФ в 2011 году, премьер Владимир Путинзаявил, что улучшение конкурентных условий в России после вступления страны в ВТО будет способствовать модернизации отечественной экономики, передает РИА "Новаости". Он признал, что ряд российских отраслей в краткосрочной перспективе могут пострадать при вступлении в эту организацию, но заверил, что правительство ищет инструменты защиты ключевых отраслей, таких как сельское хозяйство, автопром, производство сельхозтехники.

В отсутствие возможности поставить на референдум вопрос о досрочном прекращении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации было бы уместным проведение дискуссии о возможных путях обратной связи между федеральными органами государственной власти и гражданами Российской Федерации, закреплении законодательных форм их ответственности перед народом. ¹⁶

Вторая группа связана с предоставлением  федеральным органам власти инициировать референдум Российской Федерации по вопросам, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации. Третья группа повторяет временные ограничения на проведение референдума, внесенные еще в сентябре 2002 г.

Наиболее интересна и показательна четвертая группа новелл. Эти новеллы  направлены на усложнение процедуры  выдвижения инициативы референдума. К  ним можно отнести:

- требование, чтобы инициативная группа состояла из региональных подгрупп, созданных не менее чем в половине субъектов Федерации;

- требование, чтобы каждая региональная подгруппа включала не менее 100 участников референдума;

- требование нотариального заверения подписей всех участников собрания региональной подгруппы;

- требование регистрировать каждую региональную подгруппу в соответствующей избирательной комиссии субъекта Федерации;

- запрет регистрации иной региональной подгруппы, если в субъекте Федерации уже зарегистрирована региональная подгруппа с такой же по смыслу или содержанию формулировкой вопроса;

- ограничение двумя месяцами срока, в течение которого не менее чем в половине субъектов Федерации должны быть зарегистрированы региональные подгруппы;

- предоставление права сбора подписей исключительно членам инициативной группы;

- требование собирать подписи только в тех субъектах Федерации, где зарегистрированы региональные подгруппы;

- сокращение срока сбора подписей с трех месяцев до 45 дней;

- возможность отзыва инициативы решением собраний более половины региональных подгрупп.¹⁷

 В соответствии с Конституцией  РФ и вышеуказанными нормативными  актами, референдум в РФ проводится  на всей территории на основе  всеобщего равного и прямого  волеизъявления при тайном голосовании.  Каждый участник референдума  РФ обладает одним голосом. К участникам референдума РФ предъявляются те же требования, что и к избирателям, а именно: достижение 18-летнего возраста, дееспособность и т.д. На референдум РФ в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституций РФ, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ. Решение, принятое на референдуме РФ, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Такое решение действует на всей территории РФ и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме РФ.¹⁸