Законотворчество и законодательная техника

Согласно ст. 104 Конституции  РФ законопроекты вносятся в Государственную  Думу. Правом законодательной инициативы обладают:

• Президент России;
• Совет Федерации;
• члены Совета Федерации;
• депутаты Государственной Думы;
• Правительство;
• законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации;
• Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды - по вопросам их ведения.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу проектов законов РФ, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие  законы либо о признании этих законов  утратившими силу, поправок к законопроектам.

С  началом реализации законодательной инициативы, выражающейся в возбуждении вопроса о принятии закона, связано возникновение «первого правоотношения», сочетающего в себе комплекс взаимных прав и обязанностей  субъекта законодательной инициативы и законодательного органа.  На субъекта законодательной инициативы возлагается обязанность представления законопроекта в строгом соответствии с установленными правилами. При этом законодательный орган вправе потребовать соблюдения данного условия, а при его несоблюдении возвратить законопроект инициатору. Основная обязанность законодательного органа состоит в том, чтобы принять законопроект к  рассмотрению, включив его в повестку дня своего заседания. Ей соответствуют правомочия инициатора: требовать постановки вопроса о рассмотрении внесенного им законопроекта на голосование сессии законодательного органа, отстаивать положения законопроекта при его предварительном рассмотрении комитетом, отозвать законопроект до начала обсуждения на заседании парламента.

Работа  по подготовке законопроекта, осуществляемая в условиях широкой гласности, с участием многих лиц и коллективов, составляет наиболее существенную  ее часть, так как именно на данном этапе закладываются основы будущего закона. Внесение же законопроекта в законодательный орган является завершающим действием в этой деятельности. ⁷

Факт утверждения вопроса  о рассмотрении законопроекта в  повестке дня заседания законодательного органа служит процессуальным основанием  перехода от стадии законодательной  инициативы к стадии обсуждении законопроекта.

Законопроект считается  внесенным в Государственную  Думу со дня его регистрации в  Аппарате палаты.

Поступивший законопроект Председатель Государственной Думы направляет в депутатские объединения  и в соответствующий комитет  Государственной Думы, который в  течение 14 дней определяет соответствие законопроекта предъявляемым требованиям  и представляет его на рассмотрение Совета палаты. В свою очередь, Совет  Государственной Думы назначает  комитет, ответственный за законопроект. Комитеты играют ведущую роль в создании законопроектов, т.к. именно они решают, продолжит или прекратит свое существование тот или иной законопроект. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии, депутатские объединения, Президенту и Правительству России, в Совет Федерации, а также в Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды - по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

Стадию обсуждения законопроект проходит перед утверждением его  в качестве закона. Обсуждение в  данном случае осуществляется непосредственно  самим законодательным органом. В ходе обсуждения проект подвергается всестороннему исследованию, глубокому и детальному анализу: изучаются различные точки зрения, вырабатываются компромиссные варианты решений, во многом определяющие судьбу принимаемого закона, его практическое применение.

На стадии обсуждения законопроекта  с наибольшей полнотой  получают отражения такие характерные  для процесса принципы, как: демократизм, гласность, профессионализм, коллегиальность  в рассмотрении вопросов, творческий характер рассмотрения. Демократизм проявляется в привлечении к обсуждению законопроекта широкого круга общественности, включая прежде всего ученых, представителей органов исполнительной власти, органов местного самоуправления. Тем самым создаются условия для выявления и концентрации общественного мнения, его отражения в принимаемых законодательных решениях. Гласность заключается в открытости обсуждения. Внедрению этого принципа в законодательный процесс способствует главным образом пресса. Представителям прессы предоставляется возможность присутствовать на заседаниях законодательного органа. И так как сами заседания не являются публичными, необходимая гласность обеспечивается сообщениями об их проведении в печати. Профессионализм выражается в требовании того, чтобы каждый из участников, задействованных в работе над законопроектом, владел приемами этой работы и выполнял ее на  достаточно высоком уровне. Реализация указанного принципа предполагает так же обязательное привлечение к участию в обсуждении законопроекта специалистов, способных квалифицированно оценивать законопроект и оказать содействие в его усовершенствовании. Коллегиальность означает коллективность обсуждения. Применение этого принципа позволяет противостоять формализму и  секретности при обсуждении законопроекта, обеспечивает тщательную проработку всех рассматриваемых в ходе обсуждения вопросов. Творческий характер обсуждения выражает инициативу и активность  его участников. В соответствии с этим принципом всем участвующим в обсуждении законопроекта лицам предоставляется такой комплекс правовых средств, который помогает  им отстаивать в дискуссиях по тому или иному вопросу свою позицию, приводя различные доводы, соображения. Активное обсуждение, споры позволяют выявить мнение каждого участвующего в процессе  лица, способствует установлению «законодательной истины».

Стадия обсуждения состоит  из нескольких промежуточных этапов- чтение законопроекта. Федеральным законодательством предусмотрено рассмотрение законопроекта в трех чтениях, если законодательным органом , исходя из характера законопроекта, не будет принято другое решение. Каждое чтение законопроекта наполнено определенным функциональным содержанием.

При рассмотрении законопроекта  в первом чтении обсуждается его  концепция, рассматриваются актуальность и практическая значимость.

Обсуждение начинается с  доклада субъекта законодательной  инициативы, внесшего законопроект, об обосновании необходимости принятия закона. При рассмотрении законопроекта, предусматривающего расходы, покрываемые  за счет федерального бюджета, обязательно  заслушивается заключение Правительства  России.

Результатом обсуждения в  первом чтении может быть одно из следующих  решений:

а) принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений  и замечаний в виде поправок;

б) отклонить законопроект;

в) принять закон.

При внесении альтернативных законопроектов Государственная Дума рассматривает их одновременно посредством  рейтингового голосования.

При принятии законопроекта  в первом чтении Государственная  Дума устанавливает срок представления  поправок, который, как правило, не может  быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов - менее 30 дней.

При первом чтении внимании концентрируется на обсуждении основных положений законопроекта, его концепции, рассматривается вопрос об актуальности проекта, практической значимости.

Статья 123 Регламента Государственной  Думы определяет, что второе чтение начинается с доклада представителя  ответственного комитета об итогах рассмотрения законопроекта и о рассмотрении поступивших поправок. Затем выступают  полномочный представитель Президента в Государственной Думе, представители  субъекта, внесшего законопроект, и  полномочный представитель Правительства  в Государственной Думе. Если возражений против поправок, рекомендуемых для  внесения в текст, не имеется, они  принимаются в целом. Если при  обсуждении в палате возникают возражения против каких-либо поправок, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, против которых  нет возражений, а затем отдельно каждую поправку, по которым высказаны  возражения.

Поправки к проекту  федерального закона принимаются большинством голосов от общего числа депутатов, а поправки к проекту федерального конституционного закона - не менее  чем двумя третями голосов  от общего числа депутатов.

По окончании голосования  по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение  о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования  такое предложение не набрало  необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный  комитет. Если при повторном голосовании  такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Более того, решением Государственной Думы законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения.

После второго чтения законопроект, как правило, направляется в ответственный  комитет и Правовое управление Аппарата Думы для устранения возможных внутренних противоречий.

Суть второго чтения заключается  в обсуждении законопроекта вместе с вносимыми в его текст  поправками, которые могут быть направлены на изменение редакции отдельных  статей проекта, дополнение его новыми статьями, исключение из законопроекта  конкретных пунктов, частей статей или  полностью каких либо статей. Обсуждение поправок, постановка их на голосование  и принятие по ним решений  позволяет  вести работу непосредственно по тексту законопроекта, т.е. предметно и конструктивно влиять на ход его рассмотрения. 

Третье чтение состоит  в заключительном голосовании по законопроекту с целью принятия его в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесении в него поправок и возвращение к обсуждению в  целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях, по требованию депутатских  объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий на ее заседании должен поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта  к процедуре второго чтения.

Результатом проведения всех чтений законопроекта является его  общая оценка; оценка правильности и необходимости отдельных частей законопроекта; совершенствовании  законопроекта с учетом внесенных  по нему в процессе обсуждения поправок. Прохождение законопроекта через ряд чтений дает возможность более основательно организовать его рассмотрение в законодательном органе.

Федеральный закон считается  принятым Государственной Думой, если за него проголосовали большинство  депутатов палаты. Федеральный конституционный  закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовали  не менее чем две трети от общего числа депутатов Государственной  Думы и превращается в обязательный для исполнения законодательный акт.

Данный этап законодательного процесса именуется стадией принятия закона. Исходя из современных представлений о законодательном процессе, законопроект в РФ  на федеральном уровне может быть внесен только в Государственную Думу , она и принимает закон. Вместе с тем Конституцией РФ  обеспечено участие в принятии законов также Совета Федерации. Обязательным является передача ему принятого Государственной Думой закона, от рассмотрения которого Совет Федерации не вправе отказаться; получение согласия верхней палаты на принятие закона; преодоления в некоторых случаях ее отлагательного вето. По существу Совету Федерации отведена роль органа обеспечивающего участие территориальных образований в государственном управлении  и способствующего более углубленному обсуждению вопросов законодательства в парламенте. Верхняя палата призвана исправлять допускаемые Государственной Думой законотворческие ошибки и способствовать принятию более взвешенных законодательных решений.

Важная роль в законодательном  процессе принадлежит Президенту РФ. Специфику форм его участия в  законодательном процессе предопределяет особенность конституционного статуса  Президента РФ как главы государства.

Полномочия Президента в  законодательном процессе можно  разделить на так называемые общие  и специальные полномочия. К первым (общим) относятся право Президента вносить в парламент законопроекты  в порядке законодательной инициативы, а также полномочия по участию  в рассмотрении законопроекта путем  присутствия на заседаниях палат, внесения поправок к законопроектам и др. Вторая группа полномочий Президента как участника законодательного процесса включает его исключительные права, определяемые статусом главы государства. Этими правами не наделен больше ни один субъект законодательного процесса. К ним относятся право Президента по подписанию и обнародованию федеральных законов, принятых палатами парламента, и право отклонять принятый Федеральным Собранием закон (право президентского вето).

Участие Президента в законодательном  процессе заключается в следующих  действиях:

а) внесение законопроекта  о праве законодательной инициативы;

б) возможность постоянного  участия в процессе законотворчества при обсуждении закона в палатах  Федерального Собрания или в согласительных комиссиях;

в) подписание и обнародование  закона в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 107 Конституции России;

г) отклонение федерального закона (президентское вето) в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции.

Принятый палатами закон  направляется главе государства  для подписания и обнародования. Подписывая закон, Президент РФ удостоверяет, что закон принят и подлежит опубликованию. Вместе с тем Президент имеет право выразить свое несогласие с законом или его отдельными  положениями и вернуть закон в парламент. В этом случае предусмотрено: А) повторное рассмотрение Государственной Думой закона отклоненного Президентом и либо снятие закона с дальнейшего рассмотрения палатой, если она соглашается с решением Президента об его отклонении, либо принятие закона в редакции с учетом предложений президента или в прежней редакции; Б) повторное рассмотрение закона Советом Федерации, принято Государственной Думой в редакции  с учетом предложений Президента либо в прежней редакции, его одобрение или отклонение. Закон, который возвращен и принят палатами после повторного рассмотрения, должен подписываться президентом и тогда, когда он с ним не согласен. Вторичное вето на закон наложено быть не может. ⁸

Опубликование представляет собой самостоятельный этап юридической  деятельности, отличный по своему характеру  как от предшествовавших ему стадий законодательного процесса (внесение законопроекта, его обсуждение, принятие, промульгация), так и от последующих  стадий правоприменения. Обладая специфической целью, опубликование осуществляется в определенных временных границах. В правовом смысле оно имеет место лишь после принятия закона законодательным органом, его подписания компетентными должностными лицами и соответствующего оформления, т.е. тогда, когда процедура по созданию закона полностью завершена. Возможность исполнения такого закона наступает не ранее обусловленного срока его вступления в силу. Таким образом, не опубликование, а вступление закона в силу знаменует начало правоприменительной деятельности. Временной разрыв между опубликованием закона и началом его реализации устанавливается в законодательном порядке. Он необходим для того, чтобы с новым законом, прежде, чем последний начнет применяться, были ознакомлены все слои населения и, в первую очередь, лица, к которым закон обращен непосредственно. Это позволяет указанным субъектам до введения закона в действие изучить его и сообразовать с ним свое поведение.