Исполнительная власть в структуре государственной власти

5. Существенный признак административной власти -- наличие в ее непосредственном ведении огромных ресурсов -- правовых, информационных, экономических, технических, идеологических, организационных. В ней сконцентрирована фактическая государственная мощь. По существу, только она наделяет конкретных субъектов правами, выделяет им ресурсы, осуществляет правоприменительное, правонаделение.

6. Ведая огромными ресурсами, государственная администрация непосредственно их не использует, она не производит продукцию, не лечит, не учит. Она распоряжается действиями людей, природными и иными ресурсами, чтобы организовать производство, образование, здравоохранение и др.

Административная власть -- это исполнительно-распорядительная власть, в процессе исполнения велений вышестоящей власти она издает огромное количество распоряжений -- административных актов (о выделении, приеме, призыве, поощрении, наложении взысканий и др.).

7. В непосредственном ведении государственной администрации находятся вооруженные силы, полиция (милиция), органы госбезопасности, специализированные принудительные учреждения. Субъекты административной власти используют имеющиеся у них фактические и правовые возможности для осуществления внесудебного, административного принуждения. Принудительность, опора на силу, возможность самостоятельно осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в административном порядке-- важная черта административной власти.

8. Названные выше признаки содержания государственной административной власти -- универсальность, принудительность, организующий характер -- детерминируют ее организационную форму -- единую, большую по объему, иерархически построенную государственную администрацию. Единство многоуровневой административной машины -- важнейшая основа единства государства.

Известно, что и законодательная, и судебная власти не обладают организационным единством, иерархией, подчинением нижестоящих звеньев вышестоящим. В отличие от других властей, административная власть организационно едина, ее нижестоящие звенья подчинены вышестоящим, она делится на иерархические уровни.

9. Непосредственная повседневная организация разнообразных социальных связей, реальное осуществление принуждения требуют большого количества работников аппарата. Несомненно, что численный состав административного аппарата, количество лиц, занимающихся административной деятельностью, намного превосходит общее число работников всех иных государственных органов вместе взятых. Реализация административной власти требует большого числа профессионалов и рациональной организации их труда. Основная фигура в администрации -- чиновник.

Административная власть -- власть чиновников. Как соотносятся близкие по содержанию понятия «административная власть» и «исполнительная власть». Исполнительная власть -- это административная власть в условиях правового государства, демократически организованного общества.

Мировой опыт свидетельствует о том, что административная власть всегда стремится к расширению своего влияния, своих полномочий, своего аппарата, числа чиновников. Ее бесконтрольность влечет бюрократизацию общества, коррупцию, административный произвол. Поэтому при последовательной реализации принципа разделения властей организующая, универсальная, профессиональная иерархическая административная власть приобретает два новых признака: она становится подзаконной и подконтрольной.

10. Административная власть выступает как вторичная по отношению к представительным (законодательным) органам, которые определяют ее структуру, полномочия ее органов, даже если носители исполнительной власти избираются непосредственно народом (президент, губернатор и т. д.). Издаваемые ими властные акты (даже указы Президента) подзаконны, они развивают, уточняют, детализируют, применяют в конкретной обстановке закон. Действия администрации не могут противоречить закону, являются его исполнением. Поэтому органы называют исполнительными, а власть -- исполнительной.

Конечно, администрация всегда служила высшей власти, исполняла ее веления, подчинялась ей. В правовом государстве его администрация подчиняется не другой власти, а закону. Она исполняет не акты монархов, а законы, то есть она становится подзаконной.

11. В условиях правового государства значительно изменяются объем и формы контроля за деятельностью исполнительной власти. Ее подконтрольность приобретает качественно иной характер. В прошлом ее контролировал монарх и уполномоченные им чиновники: прокуроры и иные представители высшей власти. Это был контроль за подчиненными, осуществляемый свыше, чаще всего, контроль одних чиновников за другими. В правовом государстве исполнительная власть не подчинена другим властям, она самостоятельна, но ее вправе контролировать все существующие власти: и парламенты, и суды, и иные органы, не при- надлежащие ни к одной из трех ветвей государственной власти (прокуратура, счетная палата, уполномоченный по правам человека и др.). В России огромные контрольные полномочия принадлежат президентской власти, занимающей особое положение в российской системе разделения властей.

Уровень подконтрольности государственной администрации резко возрастает в условиях развитой демократии и ее проявлений: свободы слова, права на получение информации, многопартийности и др.

Таким образом, можно сформулировать следующее определение понятия «исполнительная власть»: исполнительная власть - это вторичная подзаконная ветвь государственной власти, имеющая универсальный предметный и организующий характер, на которую возложена организационно-управленческая, исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая определенными органами государства и должностными лицами, имеющими возможность, в случае необходимости, самостоятельно осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в административном порядке на основе и во исполнение законов с целью обеспечения повседневного (текущего) функционирования государства и его аппарата.

2. Функции исполнительной власти

Государственную администрацию можно рассматривать и как совокупность государственных служащих, и как систему органов государственной исполнительной власти. Они (органы, служащие) осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, содержанием которой является непосредственная, повседневная организация выполнения внутренних и внешних функций государства, стоящих перед ним задач.

Административная деятельность (управление) объективно необходима. В соответствии с законом разделения труда она делится на более простые, специальные виды организационной деятельности. Их принято называть функциями управления (административной деятельности).

Объясняя функциональную природу деятельности исполнительной власти, мы тем самым раскрываем ее содержание.

В юридической литературе чаще всего функция понимается в двух смыслах:

1. Функция связывается с объектом административного воздействия (предметный подход). Соответственно различают такие функции государственной администрации:

а) Обеспечение безопасности личности, общества, государства:

* обеспечение обороны;

* обеспечение общественного порядка;

* осуществление разведки и контрразведки;

* обеспечение охраны государственной границы и др.

б) Обеспечение развития экономики, осуществление административно-хозяйственной деятельности:

* руководство промышленностью;

* руководство транспортом;

* руководство сельским хозяйством;

* сбор налогов;

* содействие развитию предпринимательства;

* антимонопольная деятельность и др.

в) Обеспечение реализации социальной политики государства:

* организация образования;

* организация здравоохранения;

* организация научных исследований;

* организация социальной защиты и др.

г) Осуществление связей с другими государствами, с международными организациями (политических, экономических, культурных, научных, спортивных и т. д.).

2. Функция понимается как один из общих способов организации, административного воздействия исполнительной власти на подвластных (инструментальный подход). В литературе такие функции чаще всего называют общими функциями управления.

Общие функции -- это всеобщие, типичные способы информационного взаимодействия между субъектами и объектами социального управления. Это устойчивые, относительно самостоятельные, специализированные виды административной деятельности вообще. Каждая общая функция объективно необходима. Они отличаются друг от друга непосредственной целью, содержанием, процедурами осуществления, используемой информацией.

К числу общих функций можно отнести: прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство, работу с кадрами, учет, контроль и др. Организовывать, осуществлять исполнительную власть -- это значит прогнозировать, планировать, контролировать и т. д. Каждый субъект административной власти осуществляет несколько или хотя бы одну функцию.

Функциональное разделение труда закрепляется структурно, т. е. создаются особые звенья, которые занимаются планированием, учетом, контролем и т. д. Организационная обособленность -- важный признак развитой и значительной по объему функции.

Поскольку общие «беспредметные» функции -- это всего лишь научная абстракция, а в реальной жизни определенные субъекты воздействуют на конкретные объекты особым образом, то общие функции в реальной жизни конкретизируются, приобретают специфические черты. Так, существует не контроль вообще, а финансовый, внутриведомственный контроль, инспектирование и т. д. Особенности объектов и субъектов, их взаимоотношений, внешней среды серьезно влияют на административные функции, видоизменяют их, наполняют конкретным содержанием, обусловливают многообразие форм осуществления.

Отмечая специфику каждой общей функции, ее структурную обособленность, необходимо подчеркнуть, что в то же время все они являются частями одного целого. Их объединяет единая конечная цель, единая информационная природа, организационное единство осуществляющего их субъекта. Каждая часть активно взаимодействует с целым, а также с другими частями. Административная деятельность -- целостная система, комплекс взаимосвязанных, взаимообусловленных функций.

 

3. Административное ведомство

 

Под административным ведомством следует понимать систему организаций, организационно подчиненных одному органу исполнительной власти. Наряду с административными существуют и иные государственные (например, прокуратура) и негосударственные (например, Всероссийское общество слепых) ведомства. Особенностью первых является то, что ими руководят исполнительные органы, их руководящие подсистемы -- составная часть аппарата исполнительной власти.

Признаки административного ведомства:

1) каждое ведомство имеет  определенные, нормативно закрепленные  цели. Они устанавливаются вышестоящими  государственными органами. Выполнение  поставленной задачи (охранять, оказывать  услуги и др.) -- это и есть  главная производственная задача  ведомств. Но, кроме того, в России  ведомство осуществляет и такие  общие задачи, как рациональное  использование всех выделенных  и природных ресурсов, совершенствование  внутренних социальных связей, удовлетворение  потребностей своих работников. Иными словами, каждое ведомство  одновременно выполняет три задачи:

* специальную производственную;

* экономико-экологическую;

* социальную.

В соответствии с ними формулируются и нормативно регулируются функции соответствующих государственных организаций.

2) административное ведомство  представляет собой четко обособленную  сложную систему, состоящую из  самостоятельных opгaнизаций, подчиненных одной из них, которая является ее. центром, руководящим органом.

3) каждое ведомство построено  иерархично, имеет линейную структуру, нижестоящие организации организационно (административно) подчинены вышестоящим, а последние несут ответственность  за их деятельность.

4) ведомство представляет  собой экономико-правовую общность. У него во владении есть  определенное имущество, которое  состоит из имущества организаций  и централизованных фондов (резервов), принадлежащих системе в целом.

Ведомство является адресатом многих нормативных и иных актов. Внутри его действуют акты руководящего системой органа. Административное ведомство моноцентрично, у него единый субъект власти, который вне системы действует от ее имени, распоряжается ее фондами и резервами, осуществляет значительную по объему внутри- организационную деятельность.

Внутри системы создается и используется определенная информация, складывается специфическая организация документооборота, взаимоотношений ее компонентов. Внутриведомственные связи отличаются активностью и устойчивостью.

Каждое ведомство имеет свое название. Будучи сложной самоуправляемой системой, оно как правило, состоит из трех групп элементов:

* организаций, непосредственно выполняющих его основную производственную задачу;

* организаций, обслуживающих его внутренние потребности;

* исполнительных органов власти.

Можно сказать иначе: каждое ведомство состоит из трех блоков:

* производственного;

* обслуживающего;

* административного.

В последнем необходимо различать уровни (звенья) управления. Минимальное их количество -- два: центр и администрация ведомственной организации (больницы, вузы и т. д.). В случае необходимости создаются одно, два и даже более промежуточных звеньев. При одном промежуточном звене ведомственная администрация становится трехуровневой, при двух -- четырехуровневой и т. д. Например, система Министерства обороны насчитывает четыре административных звена: Министерство, командование военного округа, командование соединения, командование воинской части.

Группировка административных ведомств может быть произведена по многим признакам, представляющим интерес для науки административного права. Прежде всего, среди них выделяются хозяйственные, социально-культурные и административно-политические. В законодательстве и научных работах различают системы министерств, государственных комитетов, федеральных агентств, служб, надзоров.

По объему полномочий они бывают отраслевыми, функциональными и смешанными. В отраслевых организационная деятельность субъектов власти замыкается рамками ведомства, их главная задача состоит в непосредственном обеспечении потребностей общества в услугах (например, Министерство образования РФ). Для функциональных ведомств (например, Госсанэпиднадзора) главное -- внешняя организационная деятельность, управленческое воздействие на другие ведомства, не подчиненные линейно объекты. В некоторых ведомствах одновременно осуществляется и выпуск, обработка определенной продукции, оказание услуг и внешнее управленческое воздействие на системы иных ведомств. Например, Госкомвуз линейно руководит подчиненными вузами и функционально педагогическими, сельскохозяйственными, медицинскими и другими высшими учебными заведениями, которые линейно подчинены другим ведомствам.