Общая теория федеративного государства

На современном этапе, когда сформированы органы государственной власти субъектов Федерации, их законодательная деятельность по вопросам, относящимся к предмету совместного ведения с Федерацией, более целенаправленна, конкретна и опережает законодательство центра. Это объясняется тем, что пробелы законодательства в регионах ощущаются острее, они более существенно сказываются на деятельности представительных и исполнительных органов власти, на функционировании предприятий различных форм собственности, на степени пополнения и исполнения регионального бюджета, на взаимодействии центра и регионов. Все это заставляет субъекты принимать законодательные акты, устраняющие пробелы в вопросах, отнесенных к предмету совместного ведения с Федерацией. В отдельных случаях они выходят за пределы установленной компетенции.

На практике встречаются случаи, когда законодательные акты регионов, регулирующие определенные правоотношения и применяемые в течение значительного времени, перестают реализовываться, так как противоречат вновь принятому федеральному закону, который иначе регламентирует одноименный вопрос, относящийся к предмету совместного ведения. Это мешает нормальному функционированию законодательных органов, влечет не только интеллектуальные, но и материальные затраты, порождает правовой нигилизм, разрушает сложившиеся правоотношения, а в целом отрицательно сказывается на производственно-хозяйственной, социально-экономической деятельности Федерации.

Чтобы преодолеть сложившуюся практику, представляется необходимым в специальном федеральном законе предусмотреть два положения. Первое: любой договор между Российской Федерацией и ее субъектами после его заключения должен представляться на ратификацию в Совет Федерации. Второе: закрепить в императивной форме верховенство федерального закона в случае коллизии между договором и федеральным законом, что исключит какую-либо возможность поставить договор выше закона.

Можно считать незаслуженным забвение в конституционно-правовой практике России принятия Основ законодательства. По форме и содержанию Основы законодательства, закрепляющие общие принципы и цели правового регулирования, нормы прямого действия и рекомендательные нормы для субъектов Федерации, в наибольшей мере соответствуют целям конкретизации закрепленного в Конституции РФ разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами.

Наконец, возможно изменить организационную модель регулирования общественных отношений в сферах совместного ведения Федерации и ее субъектов. Субъекты должны иметь право не просто участвовать в подготовке федеральных законов по вопросам совместною ведения, но и отстаивать в процессе законотворчества свои интересы. Например, следовало бы предусмотреть обязательное направление Государственной Думой проектов Федеральных законов в сфере совместного ведения не просто для сведения органов власти субъектов Федерации, а на заключение, которое не может быть проигнорировано. В результате неизбежно возникнет механизм рассмотрения законопредложений субъектов Федерации, согласования, принятия либо мотивированного их отклонения.

В) Конституционно-правовая ответственность

На фоне кризиса, охватившего все стороны государственного механизма в России, большую актуальность приобрела проблема точного и безусловного соблюдения Конституции Российской Федерации как фундамента правовой системы государства. Как известно, любая норма права почти ничто без принудительного осуществления предписаний, в ней заложенных. Специфика принуждения в конституционном праве, в отличие от гражданского или трудового, базируется на том, что основными его адресатами являются властные субъекты — государство, государственные органы, должностные лица, осуществля­ющие публичные, политические функции. Поэтому и возможность принудительной правореализации нормативных предписании упирается в разработку особой системы способов (мер) принуждения властных субъектов к исполнению своих обязанностей либо путем возложения определенных обязанностей, либо ограничений в основном организационного порядка.

Именно эту задачу и выполняет такая разновидность юридической ответственности, как конституционная, то есть ответственность за наиболее существенные нарушения норм конституционного права.

Понятие конституционной ответственности

Проблема существования самостоятельного вида юридической ответственности лишь сравнительно недавно стала предметом изучения в науке российского конституционного права. Первые специальные исследования о правовой природе и особенностях ответ­ственности по конституционному праву относятся к началу 70-х годов. Достаточно сказать, что даже в определении (дефиниции) ответственности за нарушения конституционных норм среди ученых нет единства (публично-правовая, конституционная, государ­ственная, уставная). Также не су­ществует какого-либо общепризнанного подхода и к содержанию категории конституционно-право­вой ответственности.

Существует две основные концепции конституционно-пра­вовой ответственности.

Сторонники первой понимают под ответственностью обязанность претерпевания различных правоограничений, выступающих послед­ствием правонарушения. Авторы второго подхода к конституционной ответственности представляли ее в виде принудительной реализации санкции правовой нормы как послед­ствия совершенного конституци­онного правонарушения. Различие между этими определениями ответственности фактически сво­дится к отказу от рассмотрения категории ответственности через понятие «обязанность». Основным недостатком обоих направлений является низведение ответственности к негативной оценке со сто­роны государства, выражающей­ся в несении определенных обре­менении виновного в правонару­шении.Понятие консти­туционной ответственности долж­но включать следующие призна­ки:

1. государственное и (или) об­щественное осуждение в виде  заложенного в норме требования  применения или непосредственно­го  использования принудительных мер  преимущественно организа­ционного  характера, реже лич­ного характера, состоящих в ли­шении властных  полномочий, ут­рате юридической  силы акта, ос­тановке (приостановке) работы государственного органа  или пре­кращении деятельности  общественного объединения и  т. п.;

2. совершенное противоправ­ное  деяние, то есть конституци­онное  правонарушение, с важней­шими его  условиями (элемента­ми): объективной  противоправно­стью и виной;

   3. установившаяся  между пра­вонарушителем и государством  правовая связь в момент соверше­ния  противоправного деяния, ха­рактеризующаяся  возникновением специального охранительного  от­ношения.Таким образом, ответственность, с нашей точки зрения, представляет собой правовую связь (состояние), которая возникает вследствие несоблюдения правовой нор­мы между участниками нарушенно­го правоотношения, воплощается в установлении нормативного, об­ращенного к правонарушителю требования подвергнуться госу­дарственному или общественному осуждению (порицанию) и реали­зуется, как правило, в примене­нии государственно-принудитель­ных средств в виде разнообразных ограничений к правонарушителю (лишение права, возложение до­полнительной правовой обязанно­сти или принуждение к исполне­нию неисполненной обязанности) либо в восстановлении нарушен­ных прав пли правопорядка нару­шителем под прямой угрозой ис­пользования государственного принуждения.

Классификация мер ответственности субъектов федерации.

Опираясь на имеющиеся разра­ботки, к числу мер конституци­онно-правовой ответственности субъектов федерации следовало бы отнести:

1. отстранение от должности  выс­шего должностного лица —  главы исполнительной власти  субъекта;

2. роспуск или приостановление  деятельности высшего органа  за­конодательной власти субъекта;

3. отмена или приостановление  действия актов органов власти  субъекта органами государствен­ной  власти федерации;

4. признание недействительны­ми  актов органов власти субъек­тов  судами по обращениям орга­нов  власти федерации;

5. временное перераспределе­ние  предметов ведения и полно­мочий (как правило, конкуриру­ющих) в пользу  органов власти федерации;

6. изменение статуса субъекта  федерации;

7. назначение специального  федерального представителя для  управления субъектом(«прямое президентское правление»);

8. ввод специальных милицейских  или военных подразделений в  случаях, определенных федеральным  законодательством.

Классифицировать перечислен­ные федеральные санкции (меры ответственности) можно по раз­личным основаниям. Во-первых, в зависимости от применяющих их органов их можно разделить на:

1. санкции органов исполнительной  власти федерации (отмена или  приостановление действия актов);

2. санкции судебных органов (призна­ние актов органов власти  субъек­тов недействительными) и  санкции, налагаемые совместно нескольки­ми  федеральными органами (ввод войск, роспуск законодательного органа, отстранение от должнос­ти главы  исполнительной власти субъекта).

Во-вторых, систематизация мо­жет основываться на разграниче­нии мер ответственности по пра­вовому результату:

1. меры, по которым акты  орга­нон власти утрачивают юридичес­кую  силу (признание актов недей­ствительными, отмена или приос­тановление  их действия вышесто­ящими органами);

2. меры, лишающие должнос­тное  лицо или орган властных полномочий (отстранение от дол­жности высшего  должностного лица, роспуск или  приостановле­ние деятельности  законодательно­го органа);

3. меры, преобразующие право­вой  статус субъектов права (при­нятие  федерального закона об из­менения  статуса субъекта);

4. меры по использованию  пря­мого принуждения (деятельность  армии, милиции и т. п.).

В-третьих, меры ответственно­сти (санкции) можно подразде­лить на окончательные и времен­ные, в зависимости от длитель­ности воздействия. Например, признание недействительным акта всегда имеет окончательный ха­рактер, а ввод воинских подраз­делений в субъект федерации мо­жет применяться только временно.

В-четвертых, меры ответствен­ности можно классифицировать по степени использования госу­дарственного принуждения:

1. меры, основанные на  сред­ствах косвенного, опосредованно­го  правовой процедурой принуж­дения (лишение юридической силы, лишение  властных полномочий, возложение  обязанностей);

2. меры фактического, прямо­го  физического принуждения (ис­пользование  армии и милиции).

В-пятых, меры ответственности можно разграничить и по исполь­зованию функционального крите­рия: карательные меры, основой которых является назначение на­казания, возложение специаль­ных отрицательных обременений, ставящих органы государственной власти в подчиненное положение к федерации, фактически лишаю­щие их государственного статуса, — ликвидация собственной систе­мы управления субъектом, то есть отстранение от должности высше­го должностного лица и приоста­новление либо роспуск законода­тельного органа, а также назначе­ние федерального представителя для управления субъектом, пере­распределение предметов ведения и полномочий; восстановительные меры, возвращающие статус-кво, существовавший до нарушения правовых установлений, — отме­на или приостановление действия незаконного акта, признание акта недействительным; меры пресече­ния, выражающиеся в основном в использовании средств прямого государственного принуждения, в целях оперативного пресечения правонарушений со стороны орга­нов государственной власти субъек­тов — ввод подразделений мили­ции, армии для подавления мя­тежей, беспорядков, сепаратис­тских выступлений. Проблемы совершенствования законодательства о конституционной ответственности субъектов Российской Федерации.

В литературе на сегодняшний день тема ответственности субъек­тов федеративных отношений — федерации и ее членов — разра­ботана недостаточно. Причем в работах, посвященных проблемам конституционной ответственнос­ти, лишь отрывочно отмечается возможность применения санкций к органам власти субъектов фе­дерации за несоблюдение феде­рального законодательства.

Основной проблемой данного этапа конституционного развития России можно назвать создание четкой системы взаимоотношений федеральных и региональных ор­ганов власти в целях стабильнос­ти федеративной формы устрой­ства государства. В настоящее время федеральные органы влас­ти практически не имеют право­вых способов воздействия на орга­ны власти субъектов Федерации. Тому свидетельство многочислен­ные акты несоответствия консти­туций (уставов), законов и иных нормативных актов субъектов Фе­дерации федеральному законода­тельству, неисполнение решений федеральных судов, присвоение полномочий органов власти Феде­рации, в том числе и по заклю­ченным договорам между Россий­ской Федерацией и отдельными субъектамиВ Кон­ституции Российской Федерации закреплены лишь две меры ответ­ственности: приостановление дей­ствия актов органов исполнитель­ной власти субъектов Президен­том России до решения соответствующего суда (ч.2 ст.85) и при­знание неконституционными пра­вовых актов субъектов Конститу­ционным Судом Российской Феде­рации по запросам федеральных органов (ст. 125). Возникают воп­росы: как быть в том случае, если субъект (его органы власти) отка­зывается выполнить решение Кон­ституционного Суда либо откры­то нарушает федеральные законы? Нужно в числе первых поправок в Конституцию России и Федераль­ный конституционный закон «О Конституционном Суде Россий­ской Федерации» ввести такие ме­ры ответственности субъектов Фе­дерации, как:

1. временное отстранение  от должности высшего должностно­го  лица субъекта (президента, губернатора) в случае нарушения им Конституции  и федеральных законов после  предварительного уведомления о  необходимости привести в соответствие  изданные им правовые акты  и отказа от выполнения этих  требований в срок до трех  месяцев указом Пре­зидента России. Окончательное отстранение от  должности проис­ходит по итогам  рассмотрения дела в Конституционном  Суде,

2. приостановление деятельно­сти  законодательного (представи­тельного) органа власти субъекта и его  роспуск в том же порядке, что  и при решении вопроса об  отстранении от должности высше­го  должностного лица субъекта;

3. в случае отсутствия  высших органов государственной  власти субъекта назначение Президентом  России временного федерального  управления данным субъектом  фе­дерации сроком не более  чем на год. В случае необходимости  про­дления срока согласие должен  да­вать Совет Федерации;