Общая теория федеративного государства

4. крайней мерой конституцион­ной  ответственности является вве­дение  в субъект федерации внутренних  войск, армии и спецпод­разделений  милиции в случае во­оруженных  столкновений, угрозы территориальной  целостности Российской Федерации, деятель­ности сепаратистских групп. Подоб­ная мера вводится указом  Прези­дента, согласованным с Советом  Федерации. При неотложной необ­ходимости  указ вступает в силу не­медленно  с одновременным внесе­нием его  на утверждение Совета Федерации.Необходимы ис­следования по разработке новых видов ответственности субъектов Федерации, их органов и долж­ностных лиц. Так, И. А. Умнова предлагает изучить возможность закрепления в Конституции Рос­сии такого вида конституционно-правовой ответственности, как преобразование статуса субъекта Федерации вследствие признания несостоятельности территории в том статусе, который ей предос­тавлен. В результате применения такой меры субъект либо будет присоединен к другому субъекту Федерации в качестве админист­ративно-территориального образо­вания, либо на его основе будет образована федеральная террито­рияВ такой ситуации требуется вве­дение в перечень мер конституци­онной ответственности комплексной меры правового воздействия о при­знании системы государственной власти субъекта антиконституци­онной.

В виде последствий ее исполь­зования будет автоматически выс­тупать применение сразу целого комплекса мер — смещение главы исполнительной власти, роспуск законодательного органа, приос­тановление действия конституции (устава) субъекта, введение пря­мого федерального управления, перераспределение совместных предметов ведения и полномочии в пользу Федерации и др.

В литературе было высказано предложение о принятии феде­рального закона «О конституци­онной ответственности», в кото­ром были бы четко «определены юридические основания для на­ступления неблагоприятных по­следствий конституционной ответ­ственности, равно процедурные вопросы отрешения от должности высших должностных лиц», и со­здании Кодекса конституционных правонарушений.

Думается, становление инсти­тута конституционно-правовой от­ветственности должно пройти не­сколько этапов.

На первом должно быть зако­нодательно, а по возможности и конституционно закреплено наи­менование конституционно-пра­вовой ответственности, а также основные «составы» конституционных правонарушений. Названия статей, их частей должны раскрывать сущность конституционной ответственности, ее особенности и элементы

Затем на конституционный уровень поднимается регулирование комплекса мер конституционно-правовой ответственности, причем в Конституции появляется специальная глава, регламентирующая конкретные меры ответ­ственности.

Третий этап — создание коди­фицированного акта, собирающего воедино все разнообразные меры ответственности, ранее нашедшие отражение в десятках нормативных актов. На конституционном уровне остается регламентация лишь наиболее важных видов ответственности в отношении государственных органов и должностных лиц, находящихся у власти.

5.  Некоторые проблемы  в развитии Российской Федерации:

А) Эволюция конституционной модели федерализма

Современные исследователи федерализма справедливо отмечают, что хотя и нет в мире абсолютно совершенных моделей государственного устройства, есть государства, выбор которыми федеративной формы устройства обеспечивает целостность и стабильность, мир и согласие внут­ри них.

В современную эпоху становится все сложнее идентифицировать государство как федеративное, так как основные критерии носят оценочный характер, до сих нор отсутствует их единая клас­сификация. В мировой практике можно встретить унитарные государства, которые достигают такой степени децентрализации, что по определенным параметрам автономии превосходят субъектов федеративных государств (если, к примеру, сравнивать пока официально признаваемых унитарными Италию и Испанию с Индией, считающейся федерацией).

Необходимо заметить, что спектр проблем дискуссионного характера, касающихся конституционной модели современного российского фе­дерализма, весьма широк. Предметом научной полемики являются концептуальные вопросы, касающиеся роли Конституции РФ 1993 г. в ут­верждении российского федерализма: можно ли назвать современную конституционную модель российскою федерализма шагом вперед по срав­нению с моделью, заложенной Федеративным до­говором и предыдущей Конституцией в ее по­следней редакции. В какой мере современная конституционная модель российского федера­лизма отвечает требованиям эффективности и демократизма государственной власти? Адек­ватному ответу на поставленные вопросы помо­жет обращение к мировым тенденциям, форми­рующим наиболее совершенные черты федерализма.

В целом в мире наблюдаются демократизация федеративных отношений и возрастание ответст­венности носителей государственной власти про­порционально увеличению объема их функций и полномочий, что смещает акценты в механизмах обеспечения единства и разделения государствен­ной власти по вертикали. При сохранении субор­динации системы общенационального права и го­сударственной власти, необходимого сочетания элементов централизации и децентрализации в современной модификации федерализма система государственной власти все более интенсивно подкрепляется развитием отношений, основан­ных на нецентрализации (самоуправлении), субсидиарности (пропорциональности компетен­ции при разделении государственной власти), а так­же кооперации, подразумевающей сотрудничество и взаимную ответственность сторон федеративных отношений, возрастание значения согласительных и координационных форм и процедур взаимодейст­вия. Обобщение названных основных тенденций позволяет вывести так называемую идеальную модель федерализма современного государства - нецентрализованный (по принципу самоуправле­ния), симметричный (равноправие одинаковых по своей государственно-правовой природе субъек­тов Федерации), кооперативный федерализм (основанный на сотрудничестве и взаимной от­ветственности сторон федеративных отноше­ний), построенный на территориальном принци­пе организации государственной власти по вертикалиКакова же российская конституционная мо­дель федерализма с этих позиции?

Россия является самой большой федерацией по составу субъектов (89). Ее отличают ярко вы­раженные элементы асимметрии и разнород­ность с точки зрения демографических и социально-экономических характеристик входящих в нее субъектов (иллюстрация тому - сравнение двух субъектов РФ: 10-миллионная Москва и Эвен­кийский округ с населением меньше 25 тыс.). На­личие противоречий в правовом регулировании федеративных отношений (о чем подробнее бу­дет сказано ниже), достаточно высокая степень распространения фактов несоответствия консти­туций (уставов) и законодательства субъектов РФ положениям Конституции РФ, определяющим федеративное устройство государства, - все это свидетельствует об опасности сохранения в Рос­сии и в дальнейшем состояния неустойчивой и кризисной федерации. Однако в ее противоречи­вости и конфликтности можно увидеть, как это ни странно, и положительные стороны. Совре­менные процессы федерализации, основанные на конфликтности, возможно, есть своеобразный российский путь к выздоровлению, позволяющий держать на плаву сложнопостроенный и неравно­мерный каркас государственного устройства. По­ка идет противостояние центра и составных частей России, у каждой из сторон сохраняется на­дежда на то, что путь к совершенству остается открытым. Собственно говоря, сами по себе кон­фликты не страшны, а, наоборот, благотворны, если обе стороны имеют взаимный интерес быть вместе. Противостояние в таком случае нацелено на поиск гармонии сосуществования, но не на раз­деление и размежевание. Вопрос заключается в следующем: есть ли это движение в одном на­правлении, и направлен ли путь к совершенство­ванию федеративных отношений; предназначено ли субъектам Российской Федерации в этой связи быть действительно частями единого целого - го­сударства Российского.

Россия приблизилась в большей мере к кано­нам симметричного классического федеративного государства. Вместо трех версии правового статуса субъектов Федерации по Федеративному договору в действующей российской Конститу­ции учрежден принцип равноправия субъектов Федерации. Конституционно закреплены единый для всех субъектов Федерации перечень предме­тов совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72), а также принцип остаточной компетенции субъектов Федерации (ст. 73), что означает в свою очередь расширение элементов нецентрализации и кооперативного федерализма. В то же время с учетом особенностей периода, в который принималась новая Конституция РФ, не удалось довести последовательно до конца многие про­грессивные идеи полноценной федерализации России. Об этом свидетельствует теперь уже бо­лее чем семилетний период действия Конститу­ции России 1993 г., обнаруживший ряд недостат­ков конституционного регулирования федеративных отношений как в содержательном плане, так и в технико-юридическом.

Противоречия, обнаруживаемые в Конституции имеют разную природу и разную цену. В связи с особенностями действующей Конституции РФ как документа политического компромисса в известной мере существует ряд концептуальных противоречий, содержащих источник перманентной конфликтности.

Одно из наиболее серьезных противоречий – это противоречие между принципом равноправия субъектов Российской Федерации и разной конституционно-правовой природой субъектов Федерации с вытекающими отсюда различиями в правовом статусе составных частей России.

Именно исторические традиции России недавнего прошлого породили феномен «матрешечных» субъектов Федерации, т.е. вхождение автономных округов в состав краев, областей, признанных в то же время по Конституции равно­правными субъектами Федерации.

Другое серьезное противоречие концептуаль­ного характера - попытка соединить собственно национальный и территориальный факторы в го­сударственном устройстве в том варианте, в кото­ром он существует в настоящее время в России. Национальный фактор во многом является у нас "квазинациональным" не только потому, что лишь в четырех из 21 республики титульная на­ция составляет большинство населения, а в Еврейской автономной области - всего 4% евреев. Данная проблема нуждается в значительно более глубоком рассмотрении, так как связана с вопро­сом обеспечения действия главных принципов ос­нов конституционного строя. С внедрением конституционных принципов равноправия граждан Российской Федерации, народовластия, а также равноправия субъектов РФ сущность организа­ции федерации должна быть именно терри­ториальной.

Существенной для федеративной государст­венности России является и противоречивость за­крепления в Конституции правовых форм разгра­ничения предметов ведения и полномочий (соотно­шение между ст. 4, 11, 15 и 76 Конституции РФ). Спор о том, что первично при разграничении предметов ведения и полномочий - договор или федеральный закон, приобрел достаточно затяж­ной характер. Именно эти разногласия в немалой степени мешали принятию Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ор­ганами государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации", работа над которым велась палатами Федерального Собрания РФ более трех лет. До сих пор конституции немалого числа рес­публик в составе России определяют договор приоритетной формой правового регулирования по сравнению с Конституцией и федеральным законом (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Ингушетия и ряд других).

Складывающаяся в связи с этим государствен­но-правовая практика требует критической юридической оценки. Если договор имеет приоритет над Конституцией и федеральным законом, то речь должна идти о договорной федерации, о но­вом типе договорного государства, если Конституция и закон (ст. 4, 15) первичны, а договор — вторичен, то мы имеем дело с классическим суве­ренным правовым государством.

Другая группа противоречии, обнаруживае­мых в Конституции РФ, возникла, как пред­ставляется, в результате определенной недоработки и небрежности при ее подготовке и принятии. Эти противоречия в меньшей степени связаны собственно с поиском компромисса в оп­ределении парадигмы федеративных отношений, и их "цена" с точки зрения политико-правовых последствий менее существенна. Однако несовершенство конституционного регулирования не может не мешать эффективности федеративных связей.

В частности, считается, что именно уступкой республикам оказалось включение в ст. 5 Конститу­ции РФ наряду с ч. 1 и ч. 5, которая нивелирует об­щий конституционный принцип равноправия субъектов Федерации, уточняя, что он действует только во взаимоотношениях субъектов Федера­ции с федеральной властью. По этой же причине перечень субъектов РФ в ст. 65 дан по шести ка­тегориям, а не общим списком, хотя сами субъек­ты признаны равноправными.

Обращает на себя внимание неполнота конституционного регулирования системы прин­ципов федерализма (ч. 3 ст. 5). В частности, не за­креплен основополагающий принцип конститу­ционного разграничения предметов ведения меж­ду Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72), в то время как вытекающий из него принцип разгра­ничения предметов и полномочий между органа­ми государственной власти Российской Федера­ции и органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации обозначен специально (ч. 3 ст. 5).

Весьма серьезный пробел в Конституции РФ - неопределенность в основах ответственности ор­ганов государственной власти и должностных лиц Федерации и ее субъектов за несоблюдение Кон­ституции РФ, федеральных законов, неисполне­ние решений судов (возможность применения ин­ститутов федерального вмешательства, досроч­ного роспуска органа государственной власти, отстранения от должности).

Наличие противоречий и пробелов, снижаю­щее эффективность федеративных связей, свидетельствует о важности поиска путей решения данных проблем. Идеальным вариантом является совершенствование самой Конституции РФ, вне­сение в нее поправок. Этот путь - наиболее юри­дически чистый, но достаточно долгий и не всегда реальный. И хотя к этому нужно стремиться, представляется, что сегодня основное внимание следует уделить расширению использования двух других, более оперативных способов устранения конституционных противоречий и пробелов. Это - толкование Конституционным Судом РФ отдель­ных статей Конституции РФ и принятие феде­ральных конституционных и федеральных законов по тем вопросам федерализма, решение допустимо в форме законодательного регулирования и в определенной мере направле­но на исполнение и конкретизацию судебных ак­тов толкования российской Конституции.