Основные этапы конституционного развития Российской Федерации и его современные проблемы

     При этой реформе права субъектов были существенно расширены. В частности, предусматривалось, что они являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей. В сфере совместного ведения на уровне РФ предусматривалось издание Основ законодательства, законов и кодексов, но далее в соответствии с ними субъекты могли осуществлять собственное правовое регулирование; федеральные законопроекты по вопросам совместного ведения подлежали направлению субъектам РФ. Территорию субъекта нельзя было изменить без его согласия, причем для этих целей надо было выявлять волю населения путем проведения местного референдума. Вместе с тем права различных субъектов по отношению друг к другу были не совсем равными, республики имели ряд преимуществ - например, право иметь конституцию, принимать законы (другие субъекты получили право осуществлять регулирование ряда общественных отношений, но не могли именовать акты законами) и др. Российскую Федерацию из-за неравенства статуса субъектов ученые называли в то время "асимметричной федерацией".

     4) Ряд конституционных новелл коснулся органов законодательной и исполнительной власти, а также органов местного самоуправления. Причем регулирование достаточно противоречиво и отражает борьбу взглядов на тот момент относительно позиций различных органов.

     5) Крупные изменения при реформе 21 апреля 1992 г. коснулись Конституционного Суда РФ. Они направлены на возвышение его роли в государстве. КС РФ - высший орган судебной власти по защите конституционного строя.

     6) Нельзя не обратить внимания еще на одно новшество при реформе 21 апреля 1992 г. - оно касается действия Конституции РФ. Было также предусмотрено "временное приостановление действия отдельных статей Конституции ".

     1992 г. был первым годом экономических реформ в стране, особенно выразившихся в либерализации цен. Отпущенные "на свободу", они взметнулись вверх, быстро обозначив довольно нищенское состояние большей части населения, у которой была низкой заработная плата и к тому же пропали все сбережения в Сбербанке¹⁰.

     Ранее Верховный Совет имел право отменять указы Президента на основании заключения Конституционного Суда РФ. Теперь данное положение было расширено - "указы и распоряжения". Но было также добавлено, что Верховный Совет вправе приостанавливать действие указов и распоряжений Президента до разрешения дел об их конституционности в случае соответствующего обращения Верховного Совета в КС РФ.

     Последней новеллой в реформировании норм Конституции стал Закон от 10 декабря 1992 г. "О внесении изменений в статью 71 Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России". Принятым Верховным Советом РФ Законом от 4 июля 1992 г. была образована Ингушская Республика в составе РФ. Законом от 10 декабря Съезд преобразовал Чечено-Ингушскую Республику в Ингушскую и Чеченскую Республики и отразил их наименования в Конституции РФ. 

     1.2 Необходимость смены конституции 

     До 1993 г. в стране действовала Конституция, принятая в 1978 г. Верховным Советом РСФСР в соответствии с господствовавшей тогда концепцией тоталитарного государства. Права и свободы граждан закреплялись в отрыве от международных стандартов и подчинялись целям "коммунистического строительства". Государство объявлялось "советским" и "социалистическим", но не правовым. Оно рассматривалось как "основное орудие строительства социализма и коммунизма". Этому соответствовал и механизм государственной власти, который игнорировал принцип разделения властей, необходимость сильной исполнительной власти, независимое правосудие. Закрепленная в Конституции руководящая роль КПСС служила базисом и оправданием однопартийного диктата во всех общественных и государственных делах¹¹.

     Конституция с таким содержанием сразу стала входить в острое противоречие с процессами перестройки, начавшимися в 1985 г. В 1989 г. законом был учрежден новый высший орган государственной власти -- Съезд народных депутатов РСФСР в составе 1068 депутатов. За этим последовала серия изменений и поправок, в частности, государство стало называться Российская Федерация -- Россия, был введен пост Президента.

     В текст Конституции была инкорпорирована Декларация прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации, принятая 22 ноября 1991 г. Открылись возможности для свободного создания политических партий и общественных объединений, что существенно изменило политическую жизнь, хотя и не привело к появлению крупных влиятельных партий.

     Однако эти изменения больше напоминали "латание дыр", ибо не привели к созданию единой концепции нового государства. Конституция сохраняла обязанность государственных и общественных организаций, должностных лиц соблюдать... Конституцию СССР и законы СССР, а также старый герб с его девизом "Пролетарии всех стран, соединяйтесь!". Форма правления оставалась крайне рыхлой и неопределенной -- не президентской и не парламентской. Главный недостаток Конституции, который постоянно порождал кризисы и конфликты между законодательной и исполнительной властью, состоял в отсутствии ясно изложенного принципа разделения властей -- напротив, действовал формально присущий советской власти принцип всевластия Советов с полной подконтрольностью им исполнительной власти. Попытки же трансформировать этот принцип в сбалансированный парламентаризм оказались безуспешными¹².

     Во-первых, Верховный Совет имел по Конституции необычный парламентский статус: он был "органом Съезда", а следовательно, нарушался принцип верховенства парламента, но в то же время он был "законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти РСФСР", что позволяло ему вторгаться в прерогативы исполнительной власти и полностью контролировать ее.

     Во-вторых, в стране отсутствовали оформленные партии и фракции, что приводило к деформации парламентского представительства интересов народа и превращало Съезд и Верховный Совет в слабоуправляемые органы, подверженные постоянному давлению нескольких групп депутатов.

     Явно недемократическим было положение, при котором над Верховным Советом, являвшим собой какое-то подобие парламента с его внутренней организацией и структурой, стоял Съезд, представлявший собой своеобразный стихийный массовый митинг с неограниченной властью. В самом же Верховном Совете две его палаты. Не обладали независимостью, ибо управлялись одним органом -- Президиумом Верховного Совета. Большинство заседаний палат были совместными, парламентские процедуры вместо поиска компромиссов сводились к подавлению меньшинства большинством.

     Закрепленная Конституцией необычная для демократического государства двухзвенная структура высших органов законодательной власти (Съезд и Верховный Совет) при полном отсутствии какой-либо ответственности депутатов перед кем бы то ни было нарушала принцип прямого избрания парламента, обусловила расщепление единой по своей природе законодательной функции. Такой парламент, к тому же раздираемый острейшими политическими противоречиями, постепенно становился тормозом политических и экономических реформ. Большинство его депутатов, избранных еще по прежней антидемократической избирательной системе, составляли номенклатурные работники органов КПСС, крупные государственные чиновники. Они принимали поправку за поправкой к Конституции с целью ограничить полномочия Президента и держать исполнительную власть под своим контролем. Но это препятствовало ее эффективному функционированию и нарушало баланс властей.

     Согласно Конституции Президент был наделен немалыми правами, но в решающих вопросах он оказывался под контролем двухзвенного "парламента". Так, он был обязан представлять ежегодные доклады Съезду о выполнении принятых Съездом и Верховным Советом социально-экономических и иных программ -- при этом Съезд был вправе потребовать от Президента внеочередного доклада. Назначения главы Правительства и ряда министров осуществлялись Президентом с согласия Верховного Совета, но без каких-либо прав на ответные действия в случае неполучения такого согласия. Ни при каких обстоятельствах не допускались роспуск или приостановление Президентом деятельности Съезда и Верховного Совета. Верховный Совет и Президент неоднократно вторгались в полномочия друг друга, что было отмечено в послании Конституционного Суда Верховному Совету "О состоянии конституционной законности в Российской Федерации" от 5 марта 1993 г.

     Такое понимание принципа разделения властей было не только политически неоправданным, поскольку страна встала на путь осуществления радикальных политических и экономических реформ, но и юридически несостоятельным. Президент обладал не меньшей легитимностью, чем обе части парламента, поскольку он был демократически избран прямым всенародным голосованием из числа нескольких кандидатов. В таких случаях, как это признано мировой конституционной теорией и практикой, глава государства, опирающийся на мандат народа, не подлежит контролю со стороны парламента¹³.

     Юридическое несовершенство механизма государственной власти сказывалось тем пагубнее, что в стране усилилась острая поляризация политических сил. В самом парламенте борьба двух тенденций -- реформаторской и оппозиционной -- постоянно порождала осложнения и кризисы. Эти тенденции проявлялись в решении практически любого вопроса. В период, когда началась радикальная экономическая реформа (начало 1992 г.), Верховный Совет и особенно Съезд систематически противостояли деятельности Президента, ставили его в трудное положение при выборе главы правительства и министров.

     В обстановке острой конфронтации в Конституцию была введена ст. 121, согласно которой в случае роспуска или приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти полномочия Президента подлежали немедленному прекращению. Антипрезидентские силы готовились к использованию ст. 121, которая предусматривала отрешение Президента от должности.

     С марта 1993 г. началось резкое обострение отношений Президента с Верховным Советом. 20 марта Президент выступил по телевидению и сообщил о подписании им Указа об особом порядке управления до преодоления кризиса власти. Однако на следующий же день внеочередная сессия Верховного Совета выступила против намерений Президента. Еще через день Конституционный Суд России (девять судей из двенадцати), не имея на руках ничего, кроме телевизионного обращения, заключил, что оно "в ряде своих положений" не соответствует девяти статьям Конституции. 24 марта Президент издал Указ о назначении на 25 апреля референдума о доверии Президенту и одновременно по проекту новой Конституции и проекту закона о выборах в федеральный парламент. Указ также встретил противодействие со стороны оппозиции. Но референдум все же состоялся в назначенный срок (его вопросы были изменены Съездом), 60 % участвовавших в голосовании выразили доверие Президенту и высказались за досрочное переизбрание народных депутатов¹⁴.

     Такое развитие событий ясно указывало на то, что несовершенство Конституции постоянно приводит к кризисам, но не содержит способов их преодоления, более того, подталкивает политические силы не к конституционным, а к силовым методам разрешения противоречий, что таило опасность гражданской войны.

     Вывод по первой главе: Необходимость разработки и принятия в России новой Конституции была объективно обусловлена целым рядом причин, вызванных, в первую очередь, принципиальными изменениями в жизни российского общества в конце 80-х - начале 90-х гг. Апрель 1985 года положил начало медленным, осторожным реформам, направленным на частичное обновление существующей системы. С момента начала перестройки в стране действовала Конституция, принятая в 1978 году Верховным Советом РСФСР, в соответствии с господствовавшей тогда концепцией тоталитарного государства. Государство объявлялось "советским" и "социалистическим", но не правовым. Этому соответствовал и механизм государственной власти, который игнорировал принцип разделения властей, необходимость сильной исполнительной власти, независимое правосудие. В конечном итоге, новый этап конституционного развития российского общества был обусловлен принципиально важными крупномасштабными реформами, которые начались в СССР и РСФСР в середине восьмидесятых годов и закончились тем, что сформированный на основе свободных выборов I Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о провозглашении России самостоятельным суверенным государством. 

      Глава 2. Исторические условия разработки и принятия новой конституции РФ 

     2.1 Конституционная комиссия и Конституционное совещание и их роль в разработке новой конституции 

     Необходимость принятия новой Конституции была осознана всеми политическими силами еще в ходе принятия Декларации о государственном суверенитете от 12 июня 1990 г. На I Съезде народных депутатов была образована Конституционная комиссия, председателем которой стал Б. Н. Ельцин (тогда Председатель Верховного Совета Российской Федерации)¹⁵. В состав комиссии вошли представители всех республик, краев, областей, национальных автономий (102 человека). Поначалу работа комиссии проходила довольно быстро, уже через четыре месяца проект новой Конституции был не только подготовлен, но и опубликован для широкого обсуждения. Однако такая быстрота отнюдь не свидетельствовала о наличии политического консенсуса по вопросам содержания Основного Закона. Напротив, пробудившиеся общественные круги стали выдвигать один за другим альтернативные проекты и различные поправки к тексту. Проект Конституционной комиссии рассматривался на V Съезде народных депутатов (октябрь 1991 г.), затем снова дорабатывался и снова был опубликован в печати. Наконец, VI Съезд народных депутатов (апрель 1992 г.) одобрил общую концепцию конституционной реформы и основные положения проекта, до этого одобренного Верховным Советом. Верховному Совету и Конституционной комиссии было поручено после доработки внести проект на рассмотрение очередного Съезда народных депутатов.