Парламентский контроль в контексте разделения власти

Дальнейшее развитие разделенных властей логично протекало по следующим руслам:

проходила централизация парламентских структур, смещение парламентаризма в центр со всей идеологией и техникой формирования представительной власти (ее выборностью, принципами организации и т.п.);

совершенствовалась центральная исполнительная власть и - особенно - ее аппараты, кадры государственных служащих;

завершалось формирование возникшей в средневековье системы надзора и отправления правосудия, передачи судебных функций от властвующей феодальной системы к специализированным судебным органам.

Этот, несомненно, объективный процесс к настоящему времени получил достаточно глубокое теоретическое обоснование, а в тот период сопровождался всевозможными проектами гражданского общества, правового государства и конституционализма, реализация которых только-то и являлась непременным условием эффективного разделения властей. Так, Ш. Монтескье, внесший немалый вклад в оформление теории разделения властей, еще не отдавал должного внимания идее равновесия властей: законодательная власть по Монтескье явно играет доминирующую роль, исполнительную власть он называет «ограниченной по своей природе», а судебную - вообще «полувластью». В его время более актуальным было следующее положение теории разделения властей: определенная ветвь власти должна представлять интересы определенной социальной группы. Судебная власть представляет интересы народа, исполнительная - монарха, верхняя палата законодательного собрания (предусмотренная конституционным проектом Монтескье) - аристократии, нижняя палата собрания - интересы народа. Наиболее ранней, причем, классической формой разделения власти в ее современном понимании стало образование парламента в Англии в конце XVII в. Особую роль сыграло создание американской структуры разделенных властей и революционных парламентских структур французской революции. В XIX в. в Бельгии, Голландии, Италии, а затем в большинстве остальных стран Европы создание парламентской власти было завершено. В ХХ в., по крайней мере, формально, деятельность парламентов и, как следствие, структуры трех разделенных властей стали практически повсеместными в мире.

Разделение власти на государственном уровне сопровождалось эпохой организации отношений между различными ее ветвями, которая, следует признать, началась с острых конфликтов и даже войн между монархической абсолютистской властью и парламентами. Тому пример, так называемая «Славная революция» в Англии, переросшая в войну короля и парламента, а затем в смену династий. Другой пример - Великая Французская революция, сопровождавшаяся почти столетней эпохой упразднения монархического устройства, смены «империй», периодического устранения парламентских структур, переписывания конституций и длительной борьбой народа за избирательные права, т. е. фактически за свое право участия в правлении.

Всеобщее избирательное право без изъятия из него каких-либо сословий, женщин, без цензов оседлости или других ограничений - достижение только XX в. и, следует признать, до сих пор отнюдь не повсеместное. В подавляющем большинстве стран мира так или иначе представлены органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Однако способы их разделения и взаимодействия далеко не одинаковы. В каждой стране государственный механизм отличается несомненной спецификой и многочисленными особенностями. Причем, чем выше степень демократизма, тем больше можно наблюдать специфичного и особенного. Деспотии практически все одинаковы, как бы ни пытались тираны подчеркнуть свою самобытность. Демократии всегда разнообразны и многообразны, будучи едины по своим основополагающим принципам и духу.

1.4 Взаимодействие  разделенных властей

Взаимодействие разделенных властей по-прежнему остается сложной социально-политической проблемой. Как бы удачно ни регулировалось это взаимодействие конституцией, законами и иными нормативными актами, реальное соотношение долей законодательной, исполнительной и судебной властей может колебаться в пользу одной из ветвей власти.

Исторический опыт показывает, насколько ослабляют государство и социально опасны попытки одной из ветвей власти реально доминировать или вообще свести разделение власти к чисто формальной процедуре. В таком случае реальной правящей властью оказывается какая-либо иная сила, скрыто, но реально стоящая вне структуры официальной власти либо заменяющая ее.

Крайне важно разделение власти внутри самих автономных ветвей власти, например:

распределение функций и компетенции внутри правительства;

разделение парламентов на палаты, которые:

либо представляют разные интересы (национальные и общенародные), а также партийные и социальные ориентации,

либо различаются по уровню компетенции, функциям, представительству и т. д.

Краеугольную роль в системе разделения власти имеет выделение в сфере судебной власти внешнего органа конституционного контроля, играющего роль арбитра в отношениях между ветвями власти.

Разделение власти происходит не только на официальном уровне. Власть разделяется также между легальными и открытыми структурами и скрытыми, хотя и легальными. Это деление обычно происходит двояким образом:

на скрытые действия легальных организаций (негласные распоряжения, приказания, решения министров, мэров и губернаторов, скрытые, но весьма конкретные акции парламентских фракций и/или групп депутатов, закулисная борьба в парламентах и т. д.);

на длительно существующие официальные, но, по существу, законспирированные организации (органы безопасности, разведки, контроля и др.), подлинная роль которых в политике скрыта иногда и от ее формальных субъектов (влиятельные лица в парламентах, министерствах, так называемые «тайные правящие силы» и т. д.).

Кроме того, существуют или могут существовать нелегализованные политические и неполитические структуры, неформализованные или даже оформленные, но не признанные группировки, общественные движения, всевозможные «фронты», не только конкурирующие с официальными властями, но нередко реально обладающие властью в весьма широких масштабах.

Наконец, любая ветвь власти или ее представители фактически могут делиться влиянием, полномочиями и функциями со сферой нелегальных, теневых и даже противоправных структур. Речь идет, например, о сращивании теневой экономики, коррумпированных судей, парламентариев, министров, высших государственных чиновников и пр. Таким образом оформляются кланы, «семьи» и т. д., т. е. мафиозные (в нашей стране 1990-х гг., преимущественно - олигархически-мафиозные) группы. В периоды общественных и политических кризисов все формы скрытого слияния и перераспределения властных полномочий официальных государственных и нелегальных структур, как правило, становятся не только весьма распространенными, но и крайне социально опасными. Перераспределение законодательной, исполнительной и судебной власти со скрытыми структурами создает почву для криминализации латентной сути политики, явных и тайных репрессивных акций, разнообразных форм и способов давления на гражданское общество, а в самых крайних проявлениях - для дестабилизации политической ситуации и даже всевозможных верхушечных заговоров. В связи со скачкообразным информационным развитием общества в качестве еще одного источника власти сегодня нередко упоминаются средства массовой информации. Ставшие привычными медийные средства, такие как периодическая печать, радио, телевидение, интернет, учитывая их чрезмерную распространенность и доступность, зачастую не просто информируют аудиторию, а пропагандируют, насаждают определенные взгляды, навязывают свою оценку происходящего - манипулируют общественным мнением. Даже в недемократических государствах, где точка зрения «масс» проявляется лишь в критических ситуациях, правительства понимают всю значимость влияния средств массовой информации на людей и пытаются регулировать и использовать скрытую власть этих средств в своих интересах. В демократических государствах власть средств массовой информации - это реально действующая сила, ибо нельзя просто запретить деятельность какой-либо газеты, телепрограммы и т. п. В настоящее время трудно представить себе предвыборные кампании без участия средств массовой информации, ни один закон не будет действовать, пока он не опубликован. Стало быть, средства массовой информации является необходимой частью функционирования системы государственных органов, играют немаловажную роль в структуре «сдержек и противовесов» разделенных властей.

Однако вряд ли стоит переоценивать суть явления разделения властей. Разделение властей - отнюдь не панацея от неэффективного государственного управления. Необходима политическая культура, развитое общественное правосознание и многое другое. Последовательная демократизация политической жизни и укрепление основ, прежде всего, представительной власти и парламентской деятельности способны ввести процесс реализации власти в легальные рамки, не только усилить исполнительную вертикаль государства и контрольно-регулятивную функцию судебной системы, но и в целом извлечь из феномена разделения власти всю ту политическую выгоду, которую он потенциально может дать гражданскому обществу.

2ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ КАК ОДНА ИЗ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ФОРМ РЕАЛИЗАЦИИ КОНТРОЛЬНЫХ ФУНКЦИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

2.1Сущность, основные признаки и системно-структурное устройство парламентского контроля в Российской Федерации

Существует несколько теоретических подходов к вопросу о парламентском контроле: 1) при рассмотрении парламентской деятельности парламентский контроль не является предметом самостоятельного рассмотрения, так как основное внимание специалистов сосредотачивается на освещении компетенции Федерального Собрания РФ в целом; 2) существует двойственная позиция, признающая существование лишь отдельных элементов контрольной деятельности парламента; 3) контрольная функция парламента ограничивается лишь сферой контроля за исполнением Правительством федерального бюджета; 4) при анализе полномочий парламента не выясняется сущность парламентского контроля, а выделяются только его основные формы; 5) контроль за исполнительной властью рассматривается и применительно к полномочиям каждой палаты Федерального Собрания РФ, в связи с чем выделяются, например, основные направления контрольной деятельности Совета Федерации РФ; 6) парламентский контроль анализируется в контексте роли комиссий и комитетов палат в контрольной деятельности парламента, а также с учетом обобщенной характеристики полномочий парламентариев и функционирования специализированных контрольных органов, формируемых парламентом; 7) сосредоточение теоретического материала, касающегося контрольной деятельности парламента, в учебных специальных курсах по парламентскому праву. Этот подход создает предпосылки для формирования теории парламентского контроля и требует своего дальнейшего развития.

2.2Роль и место парламентского контроля в системе

 социального  контроля

Делается вывод о двойственной природе парламентского, являющегося одним из направлений социального контроля. Однако к оценке этого направления, представляющего собой особую модификацию социального контроля, возможны два подхода.

Во-первых, это признание парламентского контроля одним из элементов общественного контроля за государственной деятельностью. Во-вторых, это отнесение парламентского контроля к формальному внешнему социальному контролю, ориентированному на применение санкций к нарушителям, в том числе посредством привлечения их как к политической, так и к юридической ответственности. Первый подход обусловлен тем обстоятельством, что парламент, депутаты, органы парламента олицетворяют собой гражданское общество и одновременно являются его базовыми организационными звеньями. Следуя принципу приоритета интересов гражданского общества по отношению к интересам государства, общественный, в том числе парламентский контроль является гарантом прав и свобод человека и гражданина, условием гармонизации интересов общества и государства.

Сопоставляя парламентский контроль с иными элементами системы общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, признается, что парламентскому контролю в системе общественного контроля за деятельностью исполнительной власти принадлежит более весомая роль: наличие конституционно-правовой основы, устанавливающей его направления, формы; возможность учредить и обеспечить функционирование специализированных органов парламентского контроля; существование гарантий контрольных полномочий федерального и региональных парламентов.

Второй подход к выяснению роли и места парламентского контроля в системе социального контроля обусловлен тем, что для надлежащего осуществления государством регулирующей функции в новых условиях требуется оптимальная система государственного контроля за исполнением законов, других нормативных актов, норм, стандартов, правил, контроля за решением государственных задач и своевременного устранения выявляемых нарушений.

Выясняя соотношение парламентского контроля и иных видов контроля, признаваемых в качестве форм государственного контроля, автор указывает на два принципиальных момента. Во-первых, элементами системы государственного контроля могут быть признаны специальный (функциональный) парламентский контроль (финансовый контроль за исполнением бюджета) и контроль за соблюдением прав и свобод человека. Во-вторых, парламентский контроль по отношению к основным видам деятельности государства выступает в качестве организационно обособленной функции, контролирующей только правильность действий и решений, принимаемых в русле соответствующего направления деятельности государства. Исполнительная же власть не вправе выступать в качестве контролирующей инстанции, проверяющей правильность деятельности парламента.