Референдум в Российской Федерации

Особенность развития государственно-правового института референдума в РФ состоит в том, что на первом этапе его развития теория преобладала над практикой, а на современном - практика обгоняет теорию. В результате этого теряется смысл референдума в РФ как властного веления народа, принижается его значение как решения высшей юридической силы, ограничивается самостоятельное участие граждан в подготовке решений референдума путём народной инициативы. Результатом такого отношения к этому важнейшему институту народовластия является высокий абсентеизм граждан, их равнодушие к участию в референдумах.

Современный этап развития института референдума в РФ отличается от предыдущих двумя обстоятельствами. Первое: новая Конституция РФ впервые прямо закрепила право граждан на участие в референдуме. Эта новелла требует теоретического осмысления, необходимо выявить и обосновать конкретные правомочия граждан, вытекающие из этой конституционной нормы, найти им адекватное правовое решение. Второе новое явление - это смещение института референдума на региональный и местный уровень. Положительно оценивая это событие, необходимо найти разумный правовой баланс между региональным и местным правотворчеством и соблюдением принципа равноправия граждан. При этом необходимо учесть, что большинство полномочий в сфере нормативно-правового регулирования этих отношений на региональном и местном уровне сосредоточено, в соответствии с современным подходом к организации федеративных отношений и местного самоуправления, закреплённым действующей Конституцией Российской Федерации, в руках представительных органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

3. ПОРЯДОК ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЕ РЕФЕРЕНДУМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
 

3.1 Инициатива и подготовка к проведению референдума

Начальный этап подготовительной стадии референдума – инициатива. Право граждан предлагать принятие законов и иных важнейших решений в юридической литературе получило наименование народной инициативы [17, 56].

Обобщив все существующие определения этой стадии референдума, можно заключить, что народная инициатива - это императивное право установленного законом числа граждан возбуждать вопрос о принятии нового закона или о внесении поправок и дополнений в существующий закон либо о вынесении законопроекта на всенародное голосование.

 Согласно российскому законодательству право инициативы в сборе подписей под требованием о назначении референдума принадлежит каждому гражданину или группе граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, а также общероссийскому общественному объединению, устав которого предусматривает участие в выборах федеральных органов государственной власти и зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации. Сбор подписей организуют и осуществляют инициативные группы референдума, образуемые из граждан Российской Федерации в соответствии с требованиями закона. Процедуры самоорганизации и функционирования этого субъекта правотворческой инициативы подробно регламентированы в статьях 8, 9 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации».

 Волеизъявление каждого гражданина, представляющего сбой субъект правотворческой инициативы, включает оценку двух элементов [18, 26-29]:

1. предлагаемого инициативной группой требования проведения референдума;

2. содержания связанного с этим требованием проекта нормативно – правового акта.

 Волеизъявление должно быть бесспорным и достоверным. В действующем Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» порядок реализации народной инициативы детально закреплён. Для реализации легитимной инициативы необходимо собрать два миллиона подписей граждан. Причём число граждан, проживающих на территории одного субъекта Федерации, не должно превышать 10% от общего числа участников народной инициативы.

 Если сбор подписей предполагается и среди граждан Российской Федерации, проживающих за пределами её территории, в состав инициативной группы должны входить представители этих граждан. Срок, отведённый для сбора подписей, составляет три месяца.

 Очевидно, что реализовать народную инициативу в подобной форме под силу только очень крупным политическим структурам, имеющим развитую сеть территориальных организаций, немалые денежные средства, а также иные возможности.

 Реализацию инициативы, в свою очередь, условно можно разделить на два этапа: организационный и непосредственно сбор подписей. Первый этап включает в себя образование инициативной группы в количестве не менее 100 человек для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума Российской Федерации и регистрацию её в избирательной комиссии соответствующего субъекта Российской Федерации, на территории которого проживает большинство членов инициативной группы. Регистрация начинается с ходатайства о регистрации группы (требования, предъявляемые к ходатайству, закреплены в статье 9 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации»); к нему прилагается протокол собрания инициативной группы, на котором было принято решение о выдвижении инициативы о проведении референдума Российской Федерации.

 Комиссия по проведению референдума субъекта Российской Федерации, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», в течение 15 дней со дня поступления ходатайства принимает решение о регистрации инициативной группы, выдаёт её регистрационное свидетельство и извещает об этом Центральную избирательную комиссию Российской Федерации и избирательные комиссии тех субъектов Российской Федерации, которые инициативная группа указала в ходатайстве, а в случае, если сбор подписей предполагается и среди граждан Российской Федерации, проживающих за пределами её территории, также и Министерство иностранных дел Российской Федерации.

 В случае отказа от регистрации инициативной группе выдаётся мотивированное постановление избирательной комиссии субъекта Российской Федерации. Основанием для отказа в регистрации инициативной группы может быть только нарушение инициативной группой положений Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации». Отказ в регистрации может быть обжалован в суд в порядке, предусмотренном Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», или в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.

 С момента получения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдума Российской Федерации. При этом ранее собранные подписи граждан не учитываются. Регистрационное свидетельств, выданное инициативной группе по форме, утверждённой Центральной комиссией Российской Федерации, действительно в течение трёх месяцев. Расходы по сбору подписей в поддержку проведения референдума или против несёт инициативная группа.

 Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса, выносимого на референдум Российской Федерации. В случае вынесения на референдум законопроекта лицо, проводящее сбор подписей, должно представлять гражданину Российской Федерации по первому его требованию текст этого законопроекта.

 Законом установлены форма подписного листа и императивный перечень предъявляемых к нему требований [2, Ст.10].

 После окончания сбора подписей, но не позднее окончания срока действия регистрационного свидетельства, инициативная группа подсчитывает число собранных подписей граждан Российской Федерации по каждому субъекту Федерации, на территории которого проводился сбор подписей, и число собранных подписей граждан Российской Федерации, проживающих за пределами её территории, а также общее число собранных подписей, о чём составляется итоговый протокол.

 Подписные листы по каждому субъекту Российской Федерации, оформленные в соответствии с действующим законодательством, и экземпляр итогового протокола инициативной группы передаются её уполномоченными в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, на территории которого собирались подписи. Избирательная комиссия проверяет соблюдение требований Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» при сборе подписей, принимает по результатам проверки постановление и в течение 15 дней направляет подписные листы, экземпляр итогового протокола инициативной группы и копию своего постановления в ЦИК России. Копия постановления направляется также инициативной группе.

 Подписные листы с подписями граждан Российской Федерации, проживающих за пределами её территории, пронумерованные и сброшюрованные по каждому иностранному государству, удостоверяются соответствующим консульским учреждением Российской Федерации и вместе с экземпляром итогового протокола инициативной группы передаются уполномоченным непосредственно в ЦИК России. Последняя проверяет соответствие всех поступивших документов требованиям Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» и в течение 15 дней со дня поступления подписных листов направляет их со своим заключением Президенту Российской Федерации, одновременно информируя об этом палаты Федерального Собрания Российской Федерации и инициативную группу. Если в результате проверки будет установлено, что число действительных подписей не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», выносится постановление об отказе в проведении референдума Российской Федерации, его копия направляется инициативной группе. Данная инициативная группа не может выступать повторно с предложением о проведении референдума.

 В случае если избирательная комиссия субъекта Федерации или ЦИК России обнаружат нарушения, связанные с оформлением документов, они возвращаются инициативной группе. При этом срок действия регистрационного свидетельства может быть продлён, но не более чем на 15 дней.

 Инициатива Конституционного Собрания о проведении референдума Российской Федерации по проекту новой Конституции Российской Федерации (ч.3 ст. 135 Конституции Российской Федерации) оформляется решением, принимаемым двумя третями голосов от общего числа его членов, или выносится на всенародное голосование в соответствии с порядком, определённом федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании. Решение Конституционного Собрания о проведении референдума Российской Федерации по проекту новой Конституции направляется Президенту, а также для сведения в палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

 Предложение о проведении референдума может быть составлено как в общих выражениях, так и в виде окончательно выработанного законопроекта.

 Различия этих форм осуществления народной инициативы принципиальны для реализации желаний народа [37, 45]. Так, по законодательству Швейцарии в первом случае предложение вносится правительством в парламент, который в течение одного года решает, принимает он предложение, сделанное гражданами, и ли нет. Если предложение принимается, то обе палаты начинают работу над законопроектом, руководствуясь общими указаниями инициаторов, затем он предлагается на утверждение народа. Если палаты не согласны с предложением инициаторов или не дают ответа в течение одного года, то предложение передаётся на голосование народа. Во втором случае, когда предлагается законченный законопроект, парламент либо выражает своё согласие с проектом и представляет его на голосование народа, либо не соглашается с предложением инициаторов. В этом случае он обязан передать представленное ему предложение на голосование народа, а также может представить собственный контрпроект.

 Российским Законом закреплено следующее положение. Если для реализации решения, принятого на референдуме Российской Федерации, требуется издание дополнительного правового акта, федеральный орган государственной власти, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения референдума определить срок подготовки данного правового акта. Несомненно, в сравнении с ранее изложенной детальной регламентацией положения действующего закона видятся несовершенными [37, 79].

 Важная часть подготовительной стадии проведения референдума - информирование населения о его подготовке и проведении. Согласно Федеральному конституционному закону «О референдуме Российской Федерации» указ Президента Российской Федерации, в котором определена дата его проведения, назначенная на любой выходной день в период от двух до трёх месяцев со дня опубликования указа, должен быть опубликован. ЦИК России обеспечивает не позднее, чем за 45 дней до дня проведения референдума опубликование в целях всенародного обсуждения текста законопроекта, вынесенного на референдум, и текста действующего закона, который предлагает отменить или изменить; содействует средствам массовой информации (далее - СМИ) в проведении мероприятий, направленных на разъяснение содержания вопроса, вынесенного на референдум. Комиссия по проведению референдума субъекта Российской Федерации содействует СМИ в проведении мероприятий, направленных на разъяснение содержания вопроса, вынесенного на референдум.

Участковая комиссия по проведению референдума оповещает население об адресе и о номере телефона участковой комиссии, времени её работы, а также о дне и месте проведения голосования. Списки участников референдума с указанием их границ, адресов и номеров телефонов участковых комиссий по проведению референдума подлежат обязательном опубликованию (обнародованию) не позднее, чем за 35 дней до дня проведения референдума. Списки граждан, имеющих право на участие в референдуме, представляются для всеобщего ознакомления не позднее, чем за 30 дней до дня проведения референдума. Основной объём информации должен передаваться через СМИ.