Система государственного управления зарубежных стран

 

2.3.Правительство

 

Высшим органом исполнительной власти является правительство, которое в Японии называется кабинетом министров. Его деятельность осуществляется на основе конституции, Закона о кабинете министров (1947 г.) и Закона об организации государственного управления (1948 г.).

В состав кабинета, который возглавляет  премьер-министр, входят заместители премьера, министры (руководители отдельных министерств) и государственные министры (министры без портфелей), генеральный секретарь кабинета и начальник законодательного бюро. Конституцией определен принцип гражданского кабинета, согласно которому члены кабинета должны быть гражданскими лицами. Должности военного и военно-морского министров, а также министра внутренних дел отсутствуют.

Кабинет образуется следующим образом. Сначала палаты на раздельных заседаниях избирают большинством голосов кандидата в премьер-министры. Избранный парламентом кандидат назначается императором на должность премьер-министра, который, в свою очередь, назначает других министров кабинета. Большинство министров должны быть депутатами парламента. В период нахождения на должности министр не может быть привлечен к судебной ответственности без согласия премьер-министра.

Если должность премьер-министра становится вакантной, то кабинет, согласно конституции, должен в полном составе уйти в отставку. В случаях, когда премьер-министр временно не может осуществлять свои функции или на время оставил свой пост, его обязанности берет на себя один из министров кабинета при условии, что он заранее был уполномочен на это главой кабинета. Премьер-министр возлагает на себя обязанности любого из министров либо поручает их другому министру, если кто-либо из них оставил свой пост или не может выполнять свои функции.

Согласно Конституции, кабинет министров наряду с общими функциями управления выполняет следующие обязанности: проведение в жизнь законов, ведение государственных дел; руководство внешней политикой; заключение договоров (при этом требуется предварительное или, в зависимости от обстоятельств, последующее одобрение парламента); организация гражданской службы и руководство ею; составление проекта бюджета и внесение его на рассмотрение парламента; издание правительственных указов в целях проведения в жизнь конституции и законов; принятие решений о всеобщих или частичных амнистиях, смягчении и отсрочке наказаний, восстановлении в правах.

Кабинет министров обладает также  рядом других важных полномочий: дает императору советы в отношении всех его действий, касающихся государственных  дел, и несет ответственность  за эти действия; назначает судей Верховного суда (кроме Главного судьи), а также всех судей судов низших инстанций; принимает решение о созыве чрезвычайных сессий парламента, несет ответственность за расходование резервного фонда для покрытия бюджетного дефицита с последующим одобрением этих расходов парламентом. Кабинет министров обязан ежегодно представлять парламенту заключительные отчеты о государственных расходах и доходах; докладывать парламенту и народу о состоянии государственных финансов. Кроме того, он наделен правом законодательной инициативы - именно кабинет министров разрабатывает и представляет на рассмотрение парламента большинство законопроектов.

Конституция и Закон о кабинете министров провозглашают принцип <коллективной ответственности кабинета перед парламентом>. В случае принятия палатой представителей резолюции о недоверии кабинету или отклонения резолюции о доверии ему кабинет либо должен уйти в отставку, либо в течение 10 дней император по рекомендации премьер-министра должен распустить палату представителей. На практике чаще происходило второе.

Премьер-министру предоставлены широкие  права, что делает его пост самым  высоким в государственном аппарате страны. Выступая в парламенте от имени  кабинета, он вносит на его рассмотрение проекты бюджета, законопроекты и иные документы, требующие утверждения законодательным органом страны. Ему принадлежит право докладывать парламенту о государственных делах и внешних сношениях. Основываясь на решениях кабинета, он руководит всеми звеньями исполнительной государственной власти и контролирует их работу. Премьер-министр председательствует на заседаниях кабинета, и ему по закону принадлежит последнее слово при решении вопросов, связанных с определением компетенции любого министра. Закон уполномочивает его приостанавливать на время (до рассмотрения кабинетом) деятельность и распоряжения всех прочих государственных исполнительных учреждений.

Функции остальных министров, в  соответствии с Законом об организации  государственного управления, сводятся в основном к руководству министерствами и управлениями, надзору за работой их персонала, разработке законопроектов и проектов правительственных указаний.

У всех министров кабинета, стоящих  во главе министерств, имеется по одному (или по два) парламентских  вице-министра. Парламентские вице-министры назначаются и смещаются кабинетом по представлению министров. Они теряют свои посты автоматически после ухода в отставку кабинета или соответствующих министров. Парламентские вице-министры помогают министрам в их парламентской деятельности, в разработке планов, в решении административных дел, а также исполняют обязанности министров в их отсутствие. У каждого из министров имеется также по одному управляющему вице-министру, в обязанности которого входит обеспечение работы всех звеньев аппарата министерства.

При кабинете министров имеется  секретариат, который регулирует дела, связанные с заседаниями кабинета, подготавливает и согласовывает  вопросы, выносимые на них. Повестка дня заседаний кабинета готовится  генеральным секретарем, возглавляющим секретариат. Законодательное бюро предварительно редактирует и обеспечивает юридическую грамотность законопроектов, договоров и указов, утверждаемых кабинетом, консультирует кабинет и министров по рассматриваемым ими законодательным документам. Совет по делам персонала решает вопросы, связанные с организацией труда всех служащих государственного административного аппарата, и дает по этим вопросам свои рекомендации правительству и парламенту. Он занимается также сбором статистических сведений, относящихся к деятельности государственных должностных лиц. Три члена совета (один из них выполняет функции председателя) назначаются кабинетом министров с согласия обеих палат парламента на четырехлетний срок.

Совещательным органом при премьер-министре является совет национальной обороны.

Время от времени при кабинете министров  создаются также комиссии и советы, призванные решать различные специальные  вопросы.

Под руководством кабинета министров  находится ряд центральных административных учреждений: канцелярия премьер-министра, министерства, комитеты и управления. В функции канцелярии премьер-министра, которая равнозначна министерству, входит решение государственных административных вопросов общего порядка, имеющих отношение ко всем министерствам или к значительной их части, а также вопросов специального характера, не входящих в компетенцию какого-либо из министерств. Возглавляется канцелярия министром кабинета. Состоит она из собственно канцелярии и находящихся при ней комитетов и управлений. Комитеты и управления обладают важными и широкими государственными полномочиями. Некоторые из этих учреждений, например, государственный комитет по обеспечению общественной безопасности с подчиненным ему управлением полиции, управление обороны, управление экономического планирования, выполняют фактически функции министерств. Не случайно, поэтому по сложившейся в Японии практике во главе этих комитетов и управлений ставятся обычно министры кабинета.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. СИТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО  УПРАВЛЕНИЯ ГЕРМАНИИ 

 

3.1 Конституция Германии

 

  Для характеристики особой структуры государственного управления в Германии уже в ранние времена внедрилось понятие «канцлерская демократия». Оно верно выражает то, что политическим центром закрепленного Основным Законом Федеративной Республики Германия демократического строя является глава правительства - федеральный канцлер.

  Парламент ФРГ, благодаря избранию федерального канцлера, является органом, создающим верхушку федерального правительства. Конструкция исполнительной власти в ФРГ целиком ориентирована на федерального канцлера.

 Основной Закон ФРГ признает  федерального канцлера главой  правительства. Хотя в его статье 62 сказано: федеральное правительство  состоит из федерального канцлера  и федеральных министров (что  подчеркивает кабинетный характер этого правительства), другие положения конституции обеспечивают главе правительства такое определяющее влияние, что канцлер отнюдь не является в нем только «первым среди равных», а выполняет ряд важных государственных функций.

  Формальная структура федерального правительства представляет собой смешение трех принципов: во-первых - принципа канцлерства, во-вторых - ведомственного принципа и, в-третьих - принципа коллегиальности. В зависимости от индивидуальной способности к руководству и авторитета самого главы правительства принцип канцлерства может быть фактически слабее или сильнее. С правовой точки зрения канцлер в рамках директив политики ограничен тем, что каждый министр руководит своей сферой деятельности самостоятельно и сам несет за нее ответственность. Канцлер не может, поэтому в обход министра давать чиновникам министерств прямых указаний, не может «править внутри министерств». Если возникают разногласия между министрами, их разрешает не единолично канцлер, а весь кабинет. Насколько сильно на практике действует этот принцип коллегиальности (совместное обсуждение и голосование в кабинете по всем важным вопросам), зависит полностью от руководящей роли федерального канцлера.

  Жалобы на недостаточную эффективность управления час-то раздаются в Германии, но администрация в правовом государстве связана в своей деятельности законом и правом, а потому скорее статична, чем динамита. Внутри этих границ она стремится работать в соответствии с критериями рациональности и целесообразности. В Федеративной республике деятельность администрации подлежит очень развитому контролю со стороны счетных палат (независимых государственных органов для контроля за расходами и надлежащим использованием финансовых средств) и плотно сплетенной сети административной юрисдикции, призванной защищать интересы граждан от государства. Наряду с этими проблемами, вытекающими для дееспособного, быстрого и эффективного управления из строгого применения принципа правового государства, все попытки проведения административной реформы с целью приблизить органы власти к гражданам просто провалились из-за политических трудностей их осуществления. Любое упрощение управленческой системы затрагивает многообразные политические интересы, защищающие статус-кво.

  Бюрократический корпус (а особенно рекрутируемые преимущественно с юридических факультетов высокопоставленные чиновники), ссылаясь на исконно прусские традиции консервативной неподкупности и сознания своего долга, гарантировал себе по конституции унаследованные принципы профессионального чиновничества. Тем самым затруднена необходимая гибкость и мобильность внутри самого чиновничества: выслуга лет считается, как правило, важнее деловых качеств и дельным аутсайдерам трудно продвигаться вверх. С одной стороны, германское чиновничество высшего ранга политизировано, а с другой - оно порой проявляет слишком мало понимания и осознания процесса образования политической воли в том партийном государстве, исполнительным органом которого оно обязано быть.

  Тенденция администрации к самостоятельности по отношению к власти, принимающей политические решения, со ссылкой при этом на «вынужденную деловую необходимость» и «деловую законность» сделала и в Федеративной республике актуальной проблему технократии. Чиновничество имеет тенденцию из якобы нейтрального управляющего государственными интересами превратиться во властный фактор с сильной, политически едва ли контролируемой, собственной динамикой, в бюрократию в строгом смысле этого слова. Хотя формально имеются возможности для контроля над бюрократией (особенно в виде парламентской ответственности министра), они фактически довольно ограниченны. Так, важным средством контроля служит проверка финансовых действий администрации счетными палатами. Однако по своему характеру она может сказаться только спустя много лет, так как этот метод проверки не допускает непосредственного вмешательства в текущее исполнение стоящих перед администрацией государственных задач.

 Организация управления Федеративной  республикой - в основном дело  земель. Большинство федеральных министерств для реализации принятых ими решений собственного административного аппарата не имеет, а пользуется помощью и содействием земельных управлений. Федерация обращается к ним с указаниями, дает поручения и воздействует изданием распоряжений на конкретное проведение ими в жизнь положений законов. Тот факт, что конкретная, детальная работа должна обеспечиваться землями, создает исключительно сильные позиции бундесрата в процессе законодательства, которые, не в последнюю очередь, проявляются как соучастие в административной деятельности.

  Отсутствие центрального единого управления, хотя и несколько усложняет административный процесс, не может все-таки рассматриваться как главная слабая сторона германской управленческой системы. Конституция ФРГ почти полностью ограничивает федерального президента функцией высшего представителя государства. Он стоит вне партийно-политической борьбы и споров вокруг политической власти: президент призван символизировать единство государства.

  Оставшиеся у него политические функции носят преимущественно формальный характер. Подписывая законы или вручая грамоты о назначении чиновникам и офицерам, он фактически лишь осуществляет волю других государственных органов. Его связанное с этим право на проверку пригодности очень ограниченно. Во всех предпринимаемых им исполнительных актах он связан визой федерального канцлера или соответствующего министра. В прямом влиянии на остальные конституционные органы, особенно на федерального канцлера, ему отказано. Однако он имеет право на получение информации. Его статс-секретарь участвует в заседаниях кабинета.

Если формальные возможности федерального президента для политического вмешательства  действительно чрезвычайно скудны, то, с другой стороны, его косвенные, не связанные с формальными компетенциями возможности оказывать влияние на политическую жизнь рассматриваются экспертами как важные и значительные. В своем качестве мирового судьи и регулятора он ограничен, однако скромными дискретными акциями: может предостерегать и советовать, но не действовать сам политически; он должен по большей части делать все за кулисами или пытаться оказывать влияние публичными речами. Таким образом, федеральный президент не является ключевой фигурой в силовом поле Федеративной республики. Его авторитет основан не на власти, а на том, каким именно образом он представляет государство в целом внутри страны и на международной арене, ибо для каждого президента даже в узких конституционно-правовых рамках все-таки остается немалый простор для выражения на данном посту своих личных способностей и качеств.