Сравнительные характеристики типов государственных (муниципальных) учреждений

     Согласно п. 2 ст. 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" учреждения создаются для достижения благотворительных, социальных, образовательных, культурных, научных и управленческих целей, в целях развития физической культуры и спорта, охраны здоровья граждан, удовлетворения духовных потребностей, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи.

В бюджетном кодексе РФ также можно найти определение бюджетного учреждения. Согласно ст. 161 БК РФ бюджетным учреждение – это учреждение, созданное органами государственной власти или органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, его деятельность финансируется или из соответствующего бюджета, или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Можно сказать, что эти  определения практически повторяют друг друга, однако в БК РФ оно несколько конкретизировано.

 Таким образом, бюджетным учреждением  является учреждение:

- созданное органами государственной  власти или местного самоуправления;

- занимающееся социально-культурными, управленческими, научно-техническими и прочими функциями, но перед собой не ставит цель получение прибыли;

- ведущее учёт на основе сметы  доходов и расходов;

- финансируемое за счет средств  определённого бюджета или внебюджетного  фонда.

     Данные признаки бюджетного учреждения можно рассматривать только в совокупности, если отсутствует хотя бы один признак, признать учреждение бюджетным будет неправомерно.

В зависимости от целей деятельности различаются:

- государственные органы и органы  местного самоуправления;

- образовательные учреждения;

- благотворительные учреждения;

- учреждения культуры (в зависимости от вида осуществляемой деятельности они могут подразделяться на музеи, библиотеки);

- медицинские учреждения;

- социальные учреждения и др.

     Как видно из перечня, эти учреждения и не должны быть коммерческими организациями. Особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами. В настоящее время действуют Федеральный закон от 26.05.95 № 54-ФЗ "О музейном фонде и музеях в Российской Федерации", Федеральный закон от 29.12.94 № 78-ФЗ "О библиотечном деле", Закон Российской Федерации от 10.07.92 №3266-1 "Об образовании", Федеральный Закон от 22.08.96 № 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", Основы законодательства Российской Федерации о культуре, Федеральный закон от 23.08.96 № 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" и другие законы.

     Бюджетные учреждения наделяются правами, обеспечивающими выполнение взятых на себя государством или соответствующим муниципальным образованием обязательств:

– правом на своевременное получение и использование бюджетных средств в соответствии с утвержденным бюджетной росписью размером (с учетом сокращения);

– правом на своевременное доведение уведомления о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств.

Как и до введения в действие Бюджетного кодекса РФ, бюджетные учреждения обязаны:

– своевременно подавать бюджетные заявки или иные документы, подтверждающие право на получение средств;

– эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением;

– своевременно представлять отчёт и иные сведения об использовании бюджетных средств.

Исходя из определения бюджетного учреждения, обязательным условием является открытие финансирования по смете и ведение бухгалтерского учета и отчетности в порядке, предусмотренном для бюджетных организаций. При этом нельзя путать частичное финансирование за счет средств бюджета на основе сметы доходов и расходов. А также организации, не относящиеся к бюджетным, выполняют по договорам работы или оказывают услуги, которое оплачивается за счет бюджетных средств.

     В ст. 158 и 159 Бюджетного кодекса РФ определено, что сметы доходов и расходов для бюджетных учреждений утверждаются главными распорядителями бюджетных средств, в ведении которых находятся бюджетные учреждения. При этом бюджетные учреждения могут выступать в качестве получателей средств бюджета и в качестве главных распорядителей средств.

Главный распорядитель бюджетных средств утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений, а также он имеет право вносить изменения в утвержденную смету доходов и расходов учреждения в части распределения средств между ее статьями с уведомлением органа, исполняющего бюджет и в соответствии с БК РФ.

Главный распорядитель бюджетных средств несет за собой ответственность контролировать использование бюджетных средств распорядителями бюджетных средств, бюджетными учреждениями, государственными и муниципальными предприятиями. Непосредственное проведение контроля исполнения бюджета учреждениями осуществляется органами государственного контроля. Ими являются Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, главные распорядители и распорядители бюджетных средств.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Особенности автономных учреждений

Для решения основных проблем развития бюджетной сети Российской Федерации государством был предпринят ряд действий, среди которых следует отметить принятие Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и утверждение Правительством Российской Федерации в 2007- 2009 гг. постановлений, необходимых для реализации данного закона. Однако на практике более чем за два года, прошедших с момента вступления в силу Федерального закона «Об автономных учреждениях», на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения.

Ускорению процесса создания и функционирования автономных учреждений, в том числе на федеральном уровне, препятствует ряд факторов, в том числе неоправданно сложная процедура создания автономных учреждений (требуется принятие Правительством Российской Федерации индивидуальных решений по каждому учреждению) и опасения руководителей большинства бюджетных учреждений по поводу организационных и иных трудностей, связанных с переходом в автономное учреждение. Соответственно закрепленные в Законе об автономных учреждениях правовые механизмы не были реализованы на практике, что не позволило решить проблемы оптимизации бюджетной сети.

Целями создания автономного учреждения, учредителем которого может быть только публичное образование, в соответствии с Законом об автономных учреждениях является выполнение работ, оказание услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

Автономное учреждение по действующему законодательству отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенного автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств, а также недвижимого имущества.

Доходы от приносящей доход деятельности поступают в непосредственное распоряжение автономного учреждения. Автономное учреждение в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях. Финансовое обеспечение деятельности автономного учреждения осуществляется в форме субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг гражданам и организациям.

Автономные учреждения не являются участниками отношений в сфере размещения государственных (муниципальных) заказов.

В каждом автономном учреждении создается наблюдательный совет в составе не менее чем пяти и не более чем одиннадцати членов. В состав наблюдательного совета автономного учреждения входят представители учредителя автономного учреждения, представители исполнительных органов государственной власти или представители органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, и представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности.

Наблюдательный совет является определенным буфером в отношениях между руководителем автономного учреждения и его учредителем. Наличие наблюдательного совета в числе органов управления автономного учреждения во многом объясняет нежелание руководителей действующих учреждений изменять тип действующих учреждений, так как полномочия наблюдательного совета сводят на нет самостоятельность руководителя учреждения, в ведении которого остается только вопрос подписания документов, представленных учредителем и рассмотренных наблюдательным советом учреждения.

В заключение хотелось бы отметить, что вопросы, качества и эффективности работы государственных (муниципальных) учреждений в целом являются весьма проблемной стороной деятельности государства. Принятый ФЗ от 8 мая 2010 г. призван решить комплекс вопросов связанных с деятельностью публичных учреждений.

Однако для начала его работы необходимо принятие порядка 80 правовых документов федерального и регионального уровней. Так, органам государственной власти субъектов Российской Федерации необходима разработать нормативные документы: об утверждении условий и порядка формирования государственного задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания бюджетными учреждениями субъектов Федерации (в том числе муниципальными); о порядке определения видов особо ценного движимого имущества, в отношении бюджетных учреждений субъектов РФ; о порядке принятия решения о создании бюджетного и казенного учреждения субъекта РФ в результате его учреждения; о порядке утверждения устава бюджетного и казенного учреждения субъекта РФ и о порядке внесения изменений в него; о порядке принятия решения о реорганизации и ликвидации (и порядке ее проведения) бюджетных и казенных учреждений; о порядке изменения типа бюджетного учреждения субъекта РФ в целях создания казенного учреждения, а также изменения типа казенного учреждения субъекта РФ в целях создания бюджетного учреждения и т.д. Только после утверждения всех указанных документов возможно будет дать оценку эффективности принятого закона, его возможности решить назревшие проблемы в области работы государственных учреждений в Российской Федерации.

 

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона РФ от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закон № 174-ФЗ) автономными учреждениями считаются некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией (далее – РФ), субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, местного самоуправления в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, спорта и физической культуры, а также в иных сферах. То есть автономные учреждения в основном осуществляют свою деятельность в «некоммерческих» сферах. А согласно ч. 4 ст. 4 Закона № 174-ФЗ основной деятельностью автономного учреждения является деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых данное автономное учреждение создано.

 

В настоящее время законодательство предполагает два варианта создания автономных учреждений: либо путем учреждения, либо путем преобразования из государственного (муниципального) унитарного предприятия/государственного учреждения.

 

Создание автономного учреждения «с нуля» происходит на основании решения соответствующего органа управления, в подчинении которого находится данное автономное учреждение. В этом случае решение о создании автономных учреждений федерального подчинения принимает Правительство РФ, а решение по созданию автономного учреждения, находящегося в подчинении субъекта РФ или муниципального образования, принимает соответствующий субъект РФ/муниципальное образование.

 

Если же в автономное учреждение преобразовывается государственное или муниципальное учреждение, то решение должно быть принято именно тем соответствующим органом, в подчинении которого они находятся.

 

Наибольший интерес представляет создание федеральных автономных учреждений. Их создание или реорганизация регулируются нормой Постановления Правительства РФ от 10.10.2007 № 662 «Об утверждении Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения» (далее – постановление № 662). Согласно п. 2 данного постановления решение о создании федерального автономного учреждения принимает Правительство РФ на основании предложений федеральных органов исполнительной власти. Если же создается федеральное автономное учреждение путем изменения статуса существующего федерального государственного или казенного учреждения, то решение принимает Росимущество. Кроме того, постановление № 662 указывает, что в этом случае федеральной службе или федеральному агентству не требуется получать разрешения или согласования процедуры с профильным федеральным министерством, в подчинении которого они находятся.