Теоретические основы государственного и муниципального управления: принципы, методы, технологии, основные направления деятельности

В. И. Осейчук 

 

Материалы к  лекции “Теоретические основы государственного и муниципального управления: принципы, методы, технологии, основные направления деятельности”

 

“знание чиновниками  современной науки управления –  это все еще очень большая  редкость” ( Из Послания Президента Российской Федерации Федеральному Cобранию Российской Федерации - Российская газета. - 2002. - 19 апреля).

 

 

Исторический опыт свидетельствует, что без государства и формируемых  им институтов – государственной  и муниципальной власти, государственного и муниципального аппарата невозможно обеспечить целостность, суверенитет, безопасность, упорядоченность и развитие общественных отношений, права и свободы каждого человека и гражданина. В современных условиях государственное и муниципальное управление является главным ресурсом решения любых общественных проблем. Только на его основе и с его помощью возможно совершенствование общественных отношений и процессов.

В качестве рабочего автор настоящей лекции предлагает следующее понятие: государственное и муниципальное управление – это процесс сознательного воздействия субъектов государства и местного самоуправления на общественные отношения, связанный с организацией труда и взаимодействия людей, обеспечением потребностей и интересов народа, направленный на достижение общественно значимых целей.

Ключевыми аспектами  процесса сознательного воздействия  субъектов государственного и муниципального управления на общественные отношения  являются:

-выявление основных  потребностей и интересов народа (наличие работы, достойная оплата труда, комфортное и доступное жилище, качественное и доступное образование и здравоохранение, отдых, участие в государственном и муниципальном управлении, внешняя безопасность и др.);

-постановка общественно  значимых целей, связанных с реализаций потребностей и интересов народа (политика полной занятости, оплата труда согласно международным стандартам, переход ко всеобщему высшему образованию и др.);

-закрепление общественно  значимых целей в нормативных  правовых актах (Конституции, законах и др.);

-организационные мероприятия  по достижению общественно значимых  целей, закрепленных в нормативных  правовых актах;

-мотивирование граждан  на достижение общественно значимых  целей;

-контроль результатов  деятельности по достижению общественно значимых целей.

Государственное и муниципальное  управление представляет собой сложную систему. Система (гр.systema – составленное из частей; соединение) – это некоторая целостность, состоящая из взаимозависимых и взаимодействующих элементов, каждый из которых служит единству целого. К основным элементам системы государственного и муниципального управления относятся:

1) субъект государственного и муниципального управления – это лицо, группа лиц, специально созданные органы, народ, которые воздействуют на управляемую систему в целях обеспечения ее функционирования и движения к заданной цели.

К основным направлениям деятельности субъектов государственного и муниципального управления можно отнести:

-обеспечение целостности  и суверенитета государства;

-упорядочивание общественных отношений;

-обеспечение прав  и свобод человека и гражданина;

-создание условий  для развития народа;

-управление основными  сферами общественной жизни (экономической,  социальной, политической, правовой, духовной).

Способы воздействия субъектов государственного и муниципального управления на общественные отношения и процессы разнообразны: 1) прямое (непосредственное) воздействие, основанное как на авторитете  субъектов государственной и муниципальной власти , так и на внешнем принуждении; 2) воздействие через мотивы и потребности людей – стимулирование желаемого поведения и деятельности; 3) через систему ценностей – информацию, воспитание, обучение; 4) через окружающую социальную среду – изменение условий жизни людей, функционирования организаций и т.д.

2) объект государственного и муниципального управления – это общественные отношения и процессы, имеющиеся в государстве, регионе, муниципальное образовании на которые направлено управленческое воздействие в целях обеспечения их функционирования и развития.

3) управленческие технологии. Технологии управления – это приемы, порядок, регламент выполнения процесса управления¹ ;

4) ресурсы государственного и муниципального управления (экономические, финансовые, технические, информационные, политические, военные, дипломатические, интеллектуальные, демографические, инновационные, организационные и др.).

В государственном и  муниципальном управлении ключевая роль принадлежит или должна принадлежать народу. Государство создается народом, для народа и управляется народом – такой подход в современной юридической науке и конституционной практике является общепризнанным. Статья 3 Конституции Российской Федерации устанавливает, что народ является носителем суверенитета и единственным источником власти.

Исторический опыт свидетельствует, что народ является лучшим гарантом свободы. В этой связи Н. Макиавелли отмечал, что “когда охрана свободы вверена народу, он печется о ней больше и, не имея возможности сам узурпировать свободу, не позволяет этого и другим”².

Роль народа как субъекта государственного и муниципального управления возрастает в условиях глобализации. “Без опоры на народ как эффективно действующего коллективного субъекта, - отмечает А. С. Панарин, - нельзя создать  сильное государство, а без сильного государства невозможно блокировать механизмы глобального открытого общества, предопределяющие перераспределение собственности в глобальном масштабе”³. 

В процессе государственного и муниципального управления принято  выделять ряд стадий. Например, Г. В. Атаманчук выделяет семь стадий управленческой деятельности:

1) анализ и оценка  управленческой ситуации;

2) прогнозирование и  моделирование необходимых (и  возможных) действий по сохранению  и преобразованию состояния управленческой  ситуации (в субъекте и объектах государственного управления);

3) разработка предполагаемых  правовых актов или организационных  мероприятий;

4) обсуждение и принятие  правовых актов и осуществление  организационных мероприятий;

5) организация исполнения  принятых решений (правовых и организационных);

6) контроль выполнения  и оперативное информирование;

7) обобщение проведенной  управленческой деятельности, оценка  новой (результирующей) управленческой  ситуации⁴.

 

Принципы государственного и муниципального управления

Построение рациональной и эффективной системы государственного и муниципального управления невозможно лишь на основе интуиции и опыта государственных и муниципальных чиновников. Решение данной задачи требует использование ряда теоретических положений, получивших название принципов управления. Понятие “принцип” (лат. Principium –основа, начало), как правило, используется в двух значениях: 1) основное, исходное положение какой либо теории, учения; основное правило деятельности; 2) внутреннее убеждение, взгляд на вещи, определяющие норму поведения.

Принципы государственного и муниципального управления – это правила, которыми руководствуются или должны руководствоваться субъекты государственного и муниципального управления в определенных условиях социально-экономического развития в целях обеспечения эффективного функционирования и развития государства и муниципальных образований. Принципы государственного и муниципального управления определяют требования к системе, структуре, процессу и механизму государственного и муниципального управления.

В научной и учебной литературе нет единой классификации принципов  государственного и муниципального управления.

Анализ научной и учебной  литературы позволяет утверждать, что  к основным принципам государственного и муниципального управления можно отнести:

1. Принцип демократизма государственного управления имеет основополагающее значение для функционирования и развития современного государства. Этот принцип подчеркивает, что именно народ является носителем суверенитета и единственным источником государственной власти, воспроизводит народовластие в государственном управлении. Он менее всего сводится к проведению государственными органами в обществе референдумов или избирательных кампаний, а предполагает пронизывание потребностями, интересами и целями жизнедеятельности людей (своих сограждан) всех элементов государственного управления (политики, целей, функций, структуры, процесса, результатов управления и т.д.). К сожалению, нередко демократизм государственного управления иссякает с занятием депутатских мест и государственных должностей.

2. Принцип правовой упорядоченности государственного управления. Этот принцип объективно обуславливает необходимость законодательного определения основных аспектов целей, функций, структур, процесса, самих принципов государственного управления. В истории России принцип правовой упорядоченности государственного управления редко воспроизводился: вместо правовой нормы, принятой в демократической правовой процедуре, упор обычно делался на руководящую волю, к тому же харазматически обрамленную, способную якобы решать все проблемы.

3. Принцип законности государственного управления требует установления в государственном управлении ясного в понимании и последовательного в реализации режима повсеместного и полного исполнения законов и нормативных правовых актов. Без законности нет правового государства.

4. Принцип разделения властей в государственном управлении. Несмотря на некоторые издержки реализации данного принципа, его глубинное значение состоит в том, что применение реального разделения властей в государственному управлении позволяет избежать тирании, обеспечить и гарантировать принадлежность власти народу.

5. Принцип цели в государственном управлении. В государственному управлении проблема цели является центральной, она определяет и регулирует действия всех властных структур и является основным законом, сложным алгоритмом поведения, подчиняющим себе все стороны управляющего воздействия. Государственное управление, наряду с определением стратегических целей, должно обеспечивать решение значительного комплекса взаимосвязанных организационных, научных, социальных и технических задач.

6. Принцип оптимизации управления. Оптимизация управления позволяет совершенствовать структуру управляемого объекта и повышать его функциональные возможности, что ведет к ослаблению или полному устранению внутрисистемных негативных процессов. Оптимизация управления повышает эффективность управляемой системы. Ввиду многократного превышения нормы управляемости неотложная необходимость укрупнения субъектов Российской Федерации очевидна.

7. Принцип соответствия. Согласно данному принципу выполняемая работа должна соответствовать интеллектуальным и физическим возможностям исполнителя. Сократ учил, что главная задача и основное свидетельство искусства любого общественного деятеля, военноначальника, торговца, строителя- умение дать человеку работу по его способностям и добиться выполнения порученного задания. При этом в кадровой работе на государственной и муниципальной службе следует помнить принцип Питера: “Общая тенденция такова, что со временем каждая должность будет замещена работником, недостаточно компетентным для выполнения своих обязанностей. Вся полезная работа совершается теми, кто еще не достиг своего уровня некомпетентности”. Дело в том, что в практике управления редки случаи, когда человек довольствуется должность, соответствующей его способностям, и может устоять перед соблазном занять более высокую, но превышающую его возможности должность.

8. Принцип автоматического замещения отсутствующего. Замещение отсутствующих государственных и муниципальных служащих ( болезнь, отпуск, командировка) должно решаться автоматически на основе должностных регламентов и регулироваться формально.

9. Принцип обязательного повышения квалификации. Данный принцип требует обязательного повышения квалификации всех сотрудников, независимо от занимаемой должности. Как показывают многочисленные исследования, после окончания вуза ежегодно теряется в среднем около 20%  знаний. Поэтому вполне закономерно, что ч. 5 ст. 62 Федерального закона  “О государственной службе Российской Федерации” устанавливает, что повышение квалификации государственного служащего осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года. Многие проблемы государственного и муниципального управления порождены тем обстоятельством, что немало государственных и муниципальных служащих не умеют и не хотят учиться, считают, что они все знают и умеют.

 

Методы государственного и муниципального управления

Государственное и муниципальное  управление осуществляется с помощью системы методов. Под методом государственного и муниципального управления понимается прием или способ воздействия на общественные отношения и процессы для достижения поставленных целей.