Теоретические основы государственного и муниципального управления: принципы, методы, технологии, основные направления деятельности

Основу системы методов, используемых в государственном и муниципальном управлении, составляет общенаучная методология, предусматривающая системный подход к решению проблем, а также применение таких методов, как моделирование, экспериментирование, экономико-математические и социологические измерения и др. 

Методы государственного и муниципального управления во многом определяются содержанием  реализуемых функций. Так, при выполнении функции планирования используются методы экстраполяции, регрессивного  анализа, построения сценариев, моделирования, формирования дерева проблем и решений и т.д.   

По влиянию на интересы и мотивы поведения людей методы государственного и муниципального управления чаще всего  подразделяют на социально-психологические, политические, экономические и административно-правовые. Возможны и иные классификации методов государственного и муниципального управления. Так, Д. П. Зеркин и В. Г. Игнатова В. Г. по характеру воздействия различают демократические, авторитарные, принудительные, манипуляционные, мобилизационные, партисипативные методы, а по результатам воздействия отмечают революционные и реформаторские, инновационные и консервативные методы⁵.

Социально-психологические  методы государственного и муниципального управления – это комплекс приемов и средств целенаправленного формирования умонастроений, общественных чувств, психологических состояний, общественного спокойствия или напряженности, массового оптимизма или пессимизма, общественной активности или нигилизма, социальных ожиданий, предпочтений, ориентаций и т.д. Социально-психологические методы основываются на использовании моральных стимулов, особых способов коммуникации, образов, метафор и других приемов воздействия на эмоции людей. Среди способов мотивации поведения выделяют внушение, убеждение, подражание, вовлечение, принуждение, побуждение и др. Инструментарий социально-психологических методов – пропаганда общественно значимых идей и духовных ценностей через школу, средства массовой информации, литературу, искусство и культуру, церковь.

Как свидетельствует исторический опыт, выживание и возрождение России в решающей степени зависит от духовного развития российского народа. В тоже время дефицит духовной жизни медленно, но верно разрушает жизнь многих россиян. Становится все очевиднее, что системный кризис российского государства связан не столько с экономическими факторами, сколько с духовным неблагополучием нации, дефицитом позитивных эмоций, утратой нравственных ориентиров. Прежние духовные ориентиры официально были отвергнуты, а взамен им было мало что достойного предложено. Поэтому в современных условиях будущее отечественного государства “превращается в вопрос напряженного поиска и борьбы новых основ, новых ценностей и новых форм развития общества”⁶.

Очевидно, что органы государственной  власти и местного самоуправления призваны заботиться не только о хлебе насущном для человека, о снижении инфляции, но и о душевной гармонии отдельного индивида и народа в целом. Если же институты духовно-нравственной сферы работают неэффективно, то человеческая душа поражается духом разложения, скепсиса и разрушения государства. В таком государстве начинает процветать предельный индивидуализм, анархизм, мистика и т.д. Поэтому для строительства демократического правового социального государства требуется “перелом, прежде всего, в духовной жизни общества”⁷. 

В настоящее время  в духовно-нравственной сфере российского  государства накопилось множество  проблем. В частности, в духовной сфере идет тотальное наступление на такие чисто человеческие качества российского народа, как доброта, совестливость, коллективизм, дружба, стремление к истине и справедливости. По данным ВЦИОМ, для 40% россиян одной из главных угроз, стоящих перед страной, практически наравне с экономическим и финансовым кризисом (42%), является угроза утраты нравственных ценностей жизни, морального разложения⁸. Оснований для такой оценки общественных нравов в современной России более чем достаточно. Российское общество в духовно-нравственной сфере находится в состоянии тяжелой болезни и деградации. После развала советского государства возник хаотичный мир, где большинство граждан, похоже, оказались в полной растерянности. Если для советского периода была характерна уверенность в завтрашнем дне, то сейчас большинство родителей крайне обеспокоены за будущее своих детей. Многие граждане испытывают не столько материальный, сколько духовный голод. Поэтому “государство обязано обратить пристальное внимание на проблему духовно-нравственного оздоровления общества, потому что существующий сейчас культ экономической эффективности и “денежный тоталитаризм” резко ограничивают возможности людей для гармонизации общественной жизни, повышая тем самым уровень духовного неблагополучия”⁹.

Среди социально-психологических методов государственного и муниципального управления в последние годы широко используются манипулиции – система  приемов социально-психологического воздействия на людей с целью изменения их взглядов и проведения в желаемом для манипулирующего субъекта направлении. Особенно часто манипулятивные технологии используются в избирательных кампаниях. Что могут делать манипуляции с сознанием народа говорит следующий общеизвестный факт: накануне президентских выборов 1996 года рейтинг популярности  Б. Н. Ельцина не превышал 5%. Однако олигархические кланы, используя огромные суммы денег и манипуляции в средствах массовой информации, обеспечили Б. Н. Ельцину победу на президентских выборах.

Манипулирование сознанием  и поведением людей осуществляется главным образом с помощью средств массовой информации, в первую очередь телевидения. К приемам манипуляции относятся:

-сознательная неадекватная  актуализация событий, идей, мнений, обычаев, стереотипов поведения;

-искаженное освещение  исторического прощлого и явлений современности;

-односторонний подбор  фактов и аргументов и др.

В манипулятивных целях  широко используются языковые средства, например, манипуляция терминами, технология подачи информации (акценты, иллюстрации, сюжеты и пр.).

Представляется, что манипуляции сознанием и поведением народа должны быть законодательно запрещены.

Рядом с социально-психологическими методами государственного и муниципального управления стоят идеологические методы. Правы А. П. Зеркин и В. Г. Игнатов, когда утверждают, что идеологические методы государственного управления – это “не пережиток советской системы, как думают многие сторонники концепции деидеологизации государства, а закономерность. Другой вопрос, какая используется идеология: государственная или негосударственная, прогрессивная гуманистическая или реакционная”¹⁰. Можно сказать и так: в государстве всегда используется идеология меньшинства (правящего класса) или идеология большинства (народа), третьего – не дано. Чаще всего в государственном и муниципальном управлении реализуется идеология меньшинства. Идеологические методы направлены на активизацию общественной сознательности людей. Они формируют систему мотиваций, которая соответствует целям государственной политики.

Политические  методы государственного и муниципального управления касаются государственной политики, разрабатываемой и проводимой правящей властью. Политические методы проявляются в нормативно закрепленных формах, способах и процедурах выявления воли большинства народа на выборах и референдумах, при обсуждении и принятии нормативных правовых актов, разработке и реализации таких стратегий как национальной безопасности, экономической, социальной и др. Политические методы призваны обеспечить необходимое правящей власти поведение граждан в избирательном процессе и на референдумах (участие или неучастие), их позитивное отношение к политике, проводимой органами государственной власти и местного самоуправления и т.д. В этой связи нельзя не обратить внимание на то, что согласно результатам некоторых социологических исследований большинство россиян не доверяют государственным органам. Например, милиции не доверяют 98% населения, правительству – 70%, а депутатам – почти никто¹¹, 64% граждан не доверяют отечественной судебной системе¹².

Среди наиболее действенных  форм политического процесса в демократическом государстве следует отметить выборы, референдумы, парламентские дебаты и слушания, депутатские запросы, деятельность оппозиции, круглые столы, теледебаты и др. В тоже время правящий класс для удержания власти и приукрашивания реального положения дел в государстве может использовать манипуляции, преследования и репрессии.

Особое место в государственном  и муниципальном управлении занимают административно-правовые методы. Суть их состоит в воздействии на общественные отношения и процессы, как правило, согласно формуле: “приказ-исполнение”. Инструментами административно-правового воздействия выступают: законы, подзаконные акты, директивы, приказы, распоряжения, регламенты, инструкции и др. Административно-правовые методы государственного и муниципального управления регламентированы нормативно-правовыми актами.

Административные методы государственного и муниципального управления не следует отождествлять  с волевыми и субъективными методами руководства, то есть администрированием.

Экономические методы государственного и муниципального управления представляют собой формы и средства воздействия на социально-экономические условия жизни людей, организаций, социальных групп, отраслей экономики, территорий. Основными инструментами экономического воздействия в государственном и муниципальном управления выступают:

-политика заработной  платы;

-государственное регулирование  основных ценовых пропорций;

-налоговая политика;

-кредитная политика;

-таможенная политика;

-бюджетное финансирование.

Под воздействием экономических  методов общественные отношения  и процессы становятся более гибкими  и адаптивными.

В практике государственного и муниципального управления, как  правило, одновременно применяются  различные методы, которые органически дополняют друг друга. Их эффективность зависит от того, насколько субъекты государственного и муниципального управления способны применить ту их совокупность, которая необходима в конкретной управленческой ситуации.

Содержание методов  государственного и муниципального управления во многом зависят от характера политического режима. При демократическом режиме используются система методов, ориентированных на потребности и интересы большинства народа, а при авторитарном и тоталитарном режимах – на интересы и потребности правящего класса или диктатора.

Технологии  государственного и муниципального управления

Развитие управленческой мысли и практики во второй половине XX века привело к формированию и использованию социальных технологий. В научной литературе под социальной технологией понимается определенный способ достижения поставленных общественных целей¹³. На взгляд, Г. В. Атаманчука, “современные технологии представляют собой системы: цели – процедуры(правила) – технические средства – операции(действия) – мотивы(стимулы). Суть их можно выразить так:

-неуклонное, обязательное  и систематическое осуществление  установленных процедур и действий, в результате которых всегда  должен возникать искомый (запланированный)  объективный результат (продукт, изделие) в заданных параметрах;

-массовое, масштабное  и повсеместное применение наиболее  рациональных и эффективных процедур  и операций по производству  определенных продуктов и социальных  услуг (потребительских ценностей);

-использование тех  процедур и операций, технических  средств и форм поведения, которые относятся к новейшим достижениям, соответствуют мировому уровню и приносят максимальный социальный эффект”¹⁴.

Технологии государственного и муниципального управления представляют собой разновидность социальных технологий. В зависимости от специфики органов государственной власти и местного самоуправления и управляемых объектов выделяют различные виды управленческих технологий: диагностирования, проектирования и реформирования соответствующих подсистем; информационные, внедренческие и обучающие технологии; по уровням управления – центрального, регионального и местного управления; разрешения социальных конфликтов; инновационного развития и др¹⁵.

В последние годы в  практике государственного и муниципального управления  Российской Федерации большое внимания уделяется технологиям управления по целям и результатам.:

Технология  управления по целям – это управление на основе принципа “дерева целей”. Данная технология  разрабатывается путем последовательной декомпозиции главной цели на подцели по следующим правилам:

1. формулировка целей должна описывать желаемые результаты, но не действия, необходимые для ее достижения;
2. формулировка главной цели должна давать описание конкретного результата;
3. содержание главной цели должно быть развернуто в иерархическую структуру подцелей таким образом, чтобы достижение подцелей каждого последующего уровня стало необходимым и достаточным условием достижения целей данного уровня;
4. на каждом уровне подцели должны быть независимыми и невыводимыми друг из друга;
5. декомпозиция прекращается при достижении некоторого элементарного уровня, когда формулировка подцели позволяет приступать к реализации без дальнейших пояснений.