Унитарное и федеративное государство

Унитарное государственное устройство предполагает существование единого государства, подразделяющегося лишь на административно-территориальные единицы и потому не включающее в себя никаких государственных образований. Большинство суверенных государств являются унитарными.

Унитарное государство характеризуется следующими признаками:

• унитарное устройство предполагает единые, общие для всей страны высшие представительные, исполнительные, судебные органы, которые осуществляют верховное руководство местными органами. Во Франции, например, высшим и единым законодательным органом государственной власти является двухпалатный парламент, состоящий из Национального собрания и Сената;
• на территории унитарного государства действует одна конституция, единая система законодательства, одно гражданство. В нем функционирует единая денежная система, проводятся обязательная для всех административно-территориальных единиц общая налоговая и кредитная политика;
• составные части унитарного государства (области, департаменты, округа, провинции, графства) государственным суверенитетом не обладают. Они не имеют своих законодательных органов, самостоятельных воинских формирований, внешнеполитических органов и других атрибутов государственности. В то же время местные органы в унитарном государстве обладают известной, а иногда и значительной, самостоятельностью. По степени их зависимости от центральных органов унитарное государственное устройство может быть централизованным и децентрализованным. Принято считать государство централизованным, если во главе местных органов государственной власти стоят назначенные из центра чиновники, которым подчинены местные органы самоуправления. Так, в Финляндии местное самоуправление (ляни) возглавляется губернатором, который назначается президентом. В децентрализованных унитарных государствах местные органы государственной власти избираются населением и пользуются значительной самостоятельностью в решении вопросов местной жизни. Имеются и смешанные системы унитарного государственного устройства, в которых присутствуют признаки централизации и децентрализации (Япония, Турецкая республика);
• унитарное государство, на территории которого проживают небольшие по численности национальности, широко допускает национальную и законодательную автономию (в Монголии, например, автономным государственным образованием является Баян-Улэгэйский аймак, на территории которого в основном проживают лица казахской национальности.);
• в унитарном государстве все внешние межгосударственные сношения осуществляют центральные органы, которые официально представляют страну на международной арене;
• унитарное государство имеет единые вооруженные силы, руководство которыми осуществляется центральными органами государственной власти.

Исходя из основных признаков унитарного государства можно сделать вывод, что унитарное государство обладает единой структурой государственного аппарата  на всей территории страны. Парламент, глава государства, правительство распространяют свою юрисдикцию на территорию страны. Их компетенция (функциональная, предметная, территориальная) ни юридически, ни фактически не ограничивается полномочиями каких-либо местных органов, но вместе с тем эта компетенция может быть распределена (по некоторым вопросам) между центром и местами, как правило, на договорной или конституционной основе. Все административно-территориальные единицы обладают одинаковым юридическим статусом и имеют равное положение по отношению к центральным органам. Они могут иметь в своей основе юридические акты, определяющие и закрепляющие их правовое положение, к примеру уставы, но не могут обладать политической самостоятельностью.

Для унитарного государства характерна единая система права, базу системы образует единая конституция - основной закон, нормы которого применяются на всей территории страны без каких-либо изъятий или ограничений. Местные органы власти обязаны применять и все другие нормативные акты, принимаемые центральными органами государственной власти, их собственная нормо-устанавливающая деятельность имеет только подчиненный характер, распространяясь на соответствующую локальную территорию6.

В унитарном государстве действует единая судебная система, которая руководствуется общими для всех государственных образований нормами материального и процессуального права. Судебные органы представляют собой звенья единой централизованной системы.

В унитарном государстве используется одноканальная система налогов, т.е. налоги поступают в центр, а из центра уже распределяются в разные регионы для непосредственного удовлетворения социальных и иных нужд.

Таким образом, в унитарном государстве осуществляется централизация всего государственного аппарата его деятельности и вводится прямой либо косвенный контроль над местными органами.

2.2 Виды унитарных государств

Унитарный государства можно классифицировать по следующим признакам:

1. по наличию автономных образований на территории унитарного государства:

• простое унитарное государство — в составе нет автономных образований, территория такого государства либо вообще не имеет административно-территориального деления (Мальта, Сингапур), либо состоит только из административно-территориальных единиц, полностью подчиняющихся центральным органам власти, не обладают признаками государственности. Они не обладают политической самостоятельностью, но в экономической, социальной, культурной сферах, как правило, наделяются большими полномочиями. Такими государствами, в частности, являются Франция, Норвегия и др.;
• сложное унитарное государство — имеет в составе одно или несколько автономных образований, которые различаются на:
• территориальная автономия — определённая часть унитарного государства в месте компактного проживания какой-либо народности, сложившаяся в силу исторических, географических или иных особенностей, которой передано право самостоятельно решать часть вопросов государственной важности. Например, возможность формирования своих высших органов власти, принимать свои законодательные акты, вводить национальный язык наравне с государственным (Дания, Азербайджан, Франция, Китай).
• Экстерриториальная автономия — право самостоятельно решать часть вопросов государственной важности предоставлено этническим меньшинствам (например, в Словении таким правом пользуются итальянское и венгерское меньшинства, в Македонии — албанское).
• Регионалистское государство (также региональное7) — сильно децентрализованное унитарное государство, в котором все административно-территориальные единицы являются автономными образованиями и наделены довольно широкими полномочиями. Они имеют больше самостоятельности в решении государственных вопросов, в чём прослеживается некоторое их сходство с субъектами федерации. Такая форма в настоящее время встречается только в четырёх странах: Италия, Испания, Шри-Ланка, ЮАР. Регионалистское государство имеет некоторые характерные черты федерации, поэтому его можно рассматривать как специфическую переходную форму от унитаризма к федерализму8, происходящего в рамках одного государства. Все территориальные части в таких государствах имеют характер территориальной автономии и наделены правом создавать свои администрации, избирать региональные парламенты (местные законодательные собрания и ассамблеи), издавать законодательные акты по отдельным вопросам. В ЮАР, например, все 9 провинций наделены правом принимать свои собственные конституции. Центральная власть государства обычно назначает своего представителя в регионе — губернатора или комиссара. Однако их полномочия в различных странах неодинаковы: в Италии и ЮАР они не значительны и имеют скорее номинальный характер; в Шри-Ланка, напротив, очень широки и могут включать даже наложение права вето на некоторые принимаемые регионом законы. В Испании контроль за регионами в большей степени осуществляется конституционным судом.

2. с точки зрения организации публичной власти и степени подчинения административно-территориальных единиц центральным органам власти:

— централизованное - строгая субординация органов местного самоуправления, которые формируются из центра, их самостоятельность незначительна (Монголия, Таиланд, Индонезия);

— децентрализованное унитарное государство — органы местного самоуправления самостоятельно формируются и управляются населением, органам центральной власти они прямо не подчинены, но подотчётны (Великобритания, Швеция,Япония). В децентрализованных унитарных государствах существует конституционное распределение полномочий между центральной властью и территориальными единицами высшего уровня. Это сближает их с федеративными государствами.

Различие же с централизованными государствами заключается в том, что они (централизованные) - это те государства, в которых нет местной автономии вообще, а функции власти на местах осуществляют только назначенные сверху администраторы. Это государства с выраженными авторитарными политическими режимами. В ряде стран Тропической Африки значительная роль в осуществлении власти на местах принадлежит родоплеменным вождям. Впрочем, сейчас редко можно встретить государства ,где на местах отсутствуют выборные органы. Однако в странах с однопартийной системой, формальное наличие местных выборных органов власти есть не более чем ширма для всевластия на местах.

Следует отметить, что в демократических государствах часто конституционно предусмотрены определенные гарантии территориальной целостности политико-административных единиц, особенно первичных городских и сельских общин, равно как и иные гарантии их административной автономии. Разумеется, эти гарантии имеют меньший объем, чем гарантии носителей государственной автономии.

Таким образом, унитаризм предполагает централизацию всего государственного аппарата, прямой или косвенный контрой над муниципальными органами, создаваемые в административно-территориальных единицах. Исторически унитаризм был прогрессивным явлением, ибо он пришел на смену федеральной раздробленности и партикуляризму. Унитаризм вызывался потребностями единого рынка, удобствами осуществления государственной администрации и не ставился в связь с национально-этнической или расовой структурой населения.

Подводя итог вышесказанному, можно заключить, что унитарное государство – это единое государственное образование. Государство при этом делится лишь на административно-территориальные части. Для такого государства характерно существование общих для всей страны высших органов государственной власти и управления, единой судебной системы и конституции. Унитаризм вызывался потребностями единого рынка, удобствами осуществления государственной администрации и не ставился в связь с национально-этнической или расовой структурой населения. Подавляющее большинство современных унитарных государств – государства мононациональные.

3. Федерации

3.1 Понятие федерации. Основные признаки

Более сложной формой государственного устройства является федерация - сложное, союзное государство, части которого являются государственными образованиями и обладают той или иной мерой суверенитета9.

Строится на распределении функций управления между центром и субъектами федерации. Объединение нескольких самостоятельных государств в одно государство. Такими государствами, в частности, являются США и Российская Федерация.

Федеративная форма государственного устройства встречается значительно реже. Ее придерживаются свыше 23 государств, 1/3 всего населения земного шара проживает в федеративных государствах, это к примеру: Германия, Австрия, Бельгия, Швейцария, Югославия, Индия, Малайзия, Пакистан, Нигерия, Танзания, Эфиопия, США, Канада, Бразилия, Мексика, Аргентина, Венесуэла, Австралия и др.

Сам термин «федерация» происходит от латинского слова "foedus", которое переводится как «договор» или «союз», что нередко служит основанием для определения федерации как союзного государства, основанного на договоре ряда государств. Это не вполне точно с позиции юридического, а не просто грамматического толкования. Дело в том, что понятие союзного государства гораздо шире, чем понятие федерации как с точки зрения сферы охватываемых отношений, так и форм объединения государств (к формам союзного государства, помимо федерации, могут относиться личные или реальные унии, формы вассалитета и суверенитета, содружества государств, ассоциативные формы). К тому же в своем большинстве федерации – это не союзы, основанные на договоре.

Таким образом, федерация как форма государственного устройства – это единое государство, объединяющее в своем составе либо состоящее из выделяемых в пределах ее территории самостоятельных государственных образований, обладающих властью в отношении тех вопросов, которые не относятся к компетенции федеральной власти. Значит федерация – это уже не союз разрозненных государств, каковым является конфедерация, а единое государство, которое может быть союзным, если в его основе лежит союзный договор, либо не обладать качеством союзного государства. Но в любом случае она является государством, существующим сверх и наряду с теми государствами (или иными образованиями), которые входят в ее состав.

Отличительные признаки федеративного государства:

1. состоит из образований, каждое из которых обладает собственной компетенцией и своими законодательными, исполнительными и судебными органами. Обычно субъекты имеют различные наименования: штаты (США, Индия, Австралия, Бразилия, Мексика, Венесуэла, Малайзия); провинции (Канада, Аргентина); земли (Германия, Австрия); кантоны (Швейцария); территории без статуса субъекта федерации, различные федеральные округа.
2. В федеративных государствах наряду с основной конституцией действуют конституции субъектов, но существует принцип верховенства общефедеральной конституции.
3. Для обеспечения представительства субъектов создается верхняя палата законодательного органа. В отдельных странах субъекты имеют равное представительство (США, Бразилия, Венесуэла, Австралия), в других странах представительство субъектов в верхней палате зависит от численности населения каждого субъекта.
4. Формальный признак федерации - наличие двойного (двуединого) гражданства, но на практике этот институт не имеет принципиального значения. Обычно гражданство субъектов федерации подвижное, изменяется с переменой места жительства гражданина, союзное же гражданство не меняется.
5. Обычно система распределения полномочий жестко обозначена. Для всех демократических государств есть несколько принципов для определении компетенции:

— установление единой общефедеральной государственной политики, т.к. основной принцип зарубежной федерации – она должна служить сложению внутренних сил;

— устанавливается равенство субъектов при распределении компетенции, т.е. нет зависимости от экономического положения субъекта;

— достаточная степень реализации полномочий субъектов федерации;

— достаточные материальные ресурсы для развития субъектов федерации.

Эти полномочия должны обеспечивать целостность, экономическую и политическую независимость государства в отношениях с другими странами.

Исключительная компетенция провинций в Канаде: они могут сами решать все вопросы управления, кроме исключения (замены) формы правления.

6. двухуровневая система налогов.

Важно также отметить, что «в последние годы термин «федерация» становится размытым, что произошло не без влияния сначала известного американского политолога Д. Элейзера, а затем другого американского социолога А. Лейпхарта».10 К федерациям в западной литературе теперь относят ООН, федерализм видят в отношениях этнических групп и другого населения в Швеции и Норвегии, в структуре политической системы общества и т.д. На наш взгляд, это ошибочное мнение, так как здесь происходит смешивание государственного и негосударственного федерализма и из понятия федерации исключается главное – сочетание двух государственных (хотя и неодинаковых) властей.

3.2 Виды федераций

Различают следующие виды федераций по определенным признакам:

1. По способу образования субъектов федерации выделяют:

• территориальная федерация (административная) — федеративное государство, в котором все составляющие его субъекты образованы по географическим, историческим, экономическим и иным особенностям (пример: США, Бразилия, Мексика).
• национальная федерация — федеративное государство, составные части которого разделены по национально-лингвистическому критерию на основе проживающих в них различных народов (пример: Бельгия, Индия).
• национально-территориальная федерация (смешанная) — федеративное государство, в основу формирования которого положен и территориальный, и национальный принципы образования субъектов (пример: Россия).

2. По способу образования самой федерации выделяют: