Форма государственного устройства

Однопалатный парламент  действуют в половине государств Европы (Финляндия, Венгрия, Болгария, Дания, Швеция и др.). Но существует и  исключения как Франция, Испания, Италия, Польша и др. В этих государствах Верхняя палата парламента формируется по политико-административным территориальным единицам. Например, Французский парламент состоит из двух палат: нижняя — Национальное собрание, верхняя — Сенат.

На протяжении длительного  времени подавляющее большинство  парламентов были двухпалатными, однопалатные парламенты составляли исключение (Дания, Люксембург, Финляндия, Гватемала, Парагвай, Новая Зеландия). Однако в настоящее время большинство парламентов однопалатные.

Все административно-территориальные  единицы имеют одинаковый юридический  статус и равное положение по отношению к центральным органам. Они могут иметь в своей основе юридические акты, определяющие и закрепляющие их правовое положение (например, уставы). Административно-территориальные единицы не могут обладать какой-либо политической самостоятельностью.Однако в области хозяйственной, социально-культурной их полномочия могут быть достаточно широкими, позволяющими осуществлять управление территорией, учитывая при этом ее особенности.

На территории унитарного государства действует одна конституция, нормы которой применяются на всей территории страны без изъятий и ограничений. В ней содержатся принципы разграничения полномочий между центральной властью и территориальными единицами высшего уровня, административно-территориальное деление, обозначается компетенция главы государства, правовое положение личности, форма правления, структура высших органов государственной власти. Местные органы власти обязаны применять и все другие нормативные акты, принимаемые центральными органами государственной власти. Их собственная нормоустанавливающая деятельность имеет сугубо подчиненный характер, распространяется на соответствующую локальную территорию.

В унитарном государстве  действует единая судебная система, которая осуществляет правосудие на территории всей страны, руководствуясь общими для всех государственных образований нормами материальною и процессуального права. Судебные органы, как, впрочем, и все другие правоохранительные органы, представляют собой звенья единой централизованной системы.

В унитарном государстве используется одноканальная система налогов и единая денежная система. Как правило, налоги поступают в центр, а оттуда уже распределяются в разные регионы для непосредственного удовлетворения социальных и иных нужд.

Таким образом, обобщая все присущие унитарному государству признаки, можно кратко представить их в следующем виде:

1. единство и единственность для всей страны системы высших органов государственной власти (один парламент, одно правительство, один верховный суд);
2. единая правовая система, не предполагающая существования иных законотворческих органов, кроме центральных (нормоустанавливающая деятельность региональных, местных органов власти и управления носит сугубо подчиненный характер); единство  и единственность конституции, нормы которой применяются на всей территории страны без изъятий и ограничений;
3. обычно одноканальная система налогов: налоговые поступления аккумулируются центром, а затем распределяются по регионам;
4. единственное и единое гражданство;
5. единая централизованная судебная система;
6. отсутствие у внутригосударственных территориальных образований политической самостоятельности;
7. отсутствие у территориальных образований права на политическое самоопределение (сецессию).

§ 2. Виды унитарного государственного устройства

Административно-территориальное деление унитарных зарубежных государств главным образом строится исходя из соображений управления по части сбора налогов, полицейских функций, контроля за деятельностью местных государственных органов.

Разновидности унитарного государственного устройства в зарубежных странах различают в зависимости от того, как юридически строятся отношения между центральными и региональными органами государства — на началах централизации или децентрализации.

Различают два вида унитарных  государств: централизованные и децентрализованные.

Централизованное  унитарное государство обычно не предполагает существования в рамках страны какой-либо местной автономии. Властные и управленческие функции осуществляются исключительно назначенными сверху администраторами. Отсутствуют региональные и местные выборные органы власти и управления, самостоятельно и под свою ответственность осуществляющие собственные полномочия по решению местных вопросов. Не практикуется предоставление прав автономии внутригосударственным территориальным образованиям.

В качестве примера  можно привести некоторые государства  Центральной Африки и Азии, Центральной и Южной Америки. В Анголе каждая из 18 провинций управляется назначаемым комиссаром, по должности являющимся членом правительства. В Габоне провинциями, выделенными для административных целей, управляют назначаемые губернаторы, самостоятельные органы местного самоуправления отсутствуют. Султанат Бруней, форму правления в котором можно охарактеризовать фактически как абсолютную монархию, — также высокоцентрализованное государство с полным отсутствием самостоятельных местных и региональных властей. В Союзе Мьянма (Бирма) довольно высокая централизация государственной власти объяснима политической ситуацией в стране после военного переворота 1998 г. Централизованными унитарными государствами являются также Гватемала, Барбадос, Перу, Сингапур, Суринам⁷.  

Централизованные  унитарные государства существуют и в Европе, хотя для Европейского региона это мало характерно. К их числу относятся Ватикан, Мальта, Княжество Монако. Отсутствие региональных и местных властей в данном случае легко объяснимо: территории всех трех государств весьма невелики по размерам.

Еще одно государство, которое, не будучи централизованным унитарным по форме, на деле в силу особенностей политической системы является таковым, – Вьетнам. Хотя на его территории функционируют выборные народные советы на уровне провинций и органы местного самоуправления на уровне районов, городских округов и коммун, самостоятельно занимающиеся местными вопросами, все они полностью подотчетны вышестоящему органу власти в соответствии с принципом демократического централизма на основе политической унии Коммунистической партии Вьетнама.

Крайняя форма  централизации в рамках унитарного государственного устройства встречается сегодня не так часто. Практически во всех европейских странах, странах Северной и Латинской Америки, во многих странах Азии и Африки имеет место организация выборного и самостоятельного в решении отнесенных к его ведению вопросов местного самоуправления. степень его самостоятельности по отношению к центральным органам государства может быть различной.

Гораздо более  частым явлением стали децентрализованные унитарные государства.

В первую очередь  надо назвать относительно централизованные государства, в которых региональные и местные власти, в том числе выборные, обладая известной самостоятельностью, в высокой степени зависимы от центральных властей и контролируются ими. Это Норвегия, Лихтенштейн, Нидерланды, Болгария, Египет, Турция, Монголия, Таиланд, Сенегал и др. На региональном уровне (а также, возможно, и на уровне общины, коммуны) функционируют выборные органы местного самоуправления и одновременно назначаемые центральной властью должностные лица общей компетенции, осуществляющие административный контроль.

Более низкая степень  централизации управления в унитарном  государстве предполагает следующее. Во-первых, в нем существует система самостоятельных выборных органов местного самоуправления (возможна многоуровневая система самоуправления), выборные органы власти и управления на уровне регионов. Во-вторых, региональные и местные органы власти и управления наделяются значимыми объемами самостоятельно реализуемых полномочий по управлению подведомственными им территориями. В-третьих, для ряда унитарных государств характерно предоставление некоторым своим территориям обширных экономических прав и прав политической автономии, вплоть до конституционного распределения полномочий между центральными высшими государственными органами и структурами управления регионального и местного уровня. Унитарные государства, имеющие в своем составе автономии, еще называют сложными унитарными государствами. При этом на региональном уровне могут отсутствовать органы общей компетенции и должностные лица, назначаемые центральным правительством с целью контроля за деятельностью местных представительных и исполнительных органов.

Характерными примерами  децентрализованного унитарного государства можно считать Францию, Великобританию, Японию, Испанию, Италию, Китайскую Народную Республику, Колумбию, Южно-Африканскую Республику. Децентрализация управления в них при сохранении унитарной формы государственного устройства реализуется по-разному. Например, согласно  ст. 117 Конституции Итальянской Республики 1947 года⁸, в пределах основных  принципов, установленных законами  государства, и  при условии  непротиворечия национальным  интересам  и  интересам  других областей  область может  издавать  законодательные  нормы  по 18  позициям (организация  ведомств  и  административных  единиц  областного подчинения,  границы  общин,  местная  полиция,  градостроительство, сельское и лесное хозяйство и др.), а также по другим вопросам, указанным  конституционными   законами. Области также могут наделяться правом издавать нормы для проведения в жизнь общегосударственных законов. Учитывая содержащиеся в статье оговорки, следует признать, что перечисленные предметы ведения  образуют совместную сферу компетенции государства и областей, а исключительной сферы ведения области не имеют. Напротив, все, что находится за  пределами ст. 117, составляет исключительную сферу ведения государства. 

При рассмотрении видов  унитарного государственного устройства необходимо остановиться на автономии в унитарном зарубежном государстве.

 По своему правовому положению автономное образование отличается от простой единицы административно-территориального деления, но в то же время не признается государственным образованием. Ограничение самостоятельности автономного образования выражается в том, что: во-первых, его статус (акт, служащий правовой основой деятельности автономных органов) обязательно устанавливается или, по крайней мере, утверждается общегосударственным законом; во-вторых, региональные законы могут быть отменены центральными органами, если они противоречат общегосударственным интересам; в-третьих, автономные органы осуществляют свою деятельность под надзором центральных органов, которые, как правило, назначают для этого своего специального представителя (губернатора, комиссара и т. д.).

Чаще всего статус автономии предоставляется не всем, а только отдельным частям унитарного государства, которые отличаются от других по своему национальному составу и географическому положению. Так, в Финляндии — это Аландские острова, населенные шведами⁹.

Глава 3. Федеративное государство

§ 1. Понятие и признаки федеративного  государства

Федерация — это форма  государственного устройства, подразумевающая деление государства на ряд политико-территориальных образований (субъектов федерации), политический и юридический статус которых предполагает их самостоятельность и независимость от центральных властей федеративного государства в вопросах, относимых к их компетенции¹⁰.

Федеративным государствам в современном  мире принадлежит особая роль, что  вызывает оправданный интерес к ним. В их числе такие мощные в политическом и экономическом отношении государства, как США, Канада, ФРГ, Австралия, государства с высоким (Швейцария, Австрия, Бельгия) и средним уровнем развития капитализма (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Индия, Пакистан), развивающиеся страны (Малайзия, Нигерия, ОАЭ, Коморские острова).

Федеративное государственное устройство неоднородно. В различных странах она имеет свои особенности, которые определяются историческими условиями образования конкретной федерации, и прежде всего национальным составом населения стран, своеобразием культур и быта народов, входящих в состав союзного государства. Несмотря на многоликость и специфические особенности каждой федерации, можно выделить черт, характеризующие все федеративные государства.

Любая федеративная система выступает  как единое союзное государство, состоит из двух или более относительно самостоятельных государств и государственных образований. Государственные образования, входящие в состав федеративного государства, могут не являться государствами в собственном смысле слова, поскольку они не обладают полным суверенитетом, т. е. самостоятельностью и независимостью по всем вопросам внутренней и внешней политической жизни. Однако каждое из них, будучи субъектом федерации, имеет свое собственное административно-территориальное деление, создает наряду с федеральными свои высшие органы государственной власти и управления, судебные, правоохранительные и иные органы, располагают своей конституцией и текущим законодательством, может иметь в нередких случаях собственные воинские формирования и гражданство. В некоторых странах имеются федеральные территории (в США — федеральный округ Колумбия с г. Вашингтоном) или земли, не считающиеся субъектами федерации (союзные территории в Индии). 

Как правило, у  субъектов федерации отсутствует  право на сецессию. Конституционно такое право за субъектами в современных федерациях не закрепляется. Исключения представляют собой конституции Сент-Китс и Невис и Эфиопии. Однако в последней право сецессии предоставлено, скорее, не субъектам федерации, а нациям, национальностям, народностям. К тому же процедура выхода из состава федерации такова, что решение все равно требует утверждения федеральным парламентом.