Форма государственного устройства

В федерации существует два уровня государственного аппарата: федеральный (союзный) и республиканский (уровень штата, кантона, земли и т. д.). На высшем уровне федеративный характер государства выражается в создании двухпалатного союзного парламента, одна из палат которого отражает интерес субъектов федерации (в большинстве стран это верхняя палата). При ее формировании используется принцип равного представительства вне зависимости от численности населения. Другая палата формируется для выражения интересов всего населения государства, всех его регионов. В федерации может также существовать государственный аппарат и на местном уровне.

Одним из формальных признаков федерации  является наличие двойного гражданства. Каждый гражданин считается гражданином федерации и гражданином соответствующего государственного образования, и это закрепляется конституциями государств. Это означает, что объем прав и свобод каждого гражданина независимо от того, на территории какого субъекта федерации он проживает, один и тот же. Некоторые федеративные государства (Индия, Малайзия, Нигерия) признают гражданство только федерации¹¹.

В федеративном государстве  функционирует правовая система, построенная на принципе централизации, единства. Но субъекты федерации могут создать и свою правовую систему. Чаще всего, хотя и не всегда, им предоставляется право принятия собственной конституции. Однако всегда при этом устанавливается принцип субординации, иерархии законов, согласно которому конституции субъектов федерации должны полностью соответствовать союзной конституции и ей не противоречить, а республиканские закон не должны противоречить федеральным законам. Этот принцип должен соблюдаться и тогда, когда в отдельных государственных образованиях сохраняются конституции, принятые ими до вступления в федерацию. Они должны приводиться в соответствие с союзной конституцией. Это же правило касается и всех других нормативных актов, прежде всего законов. Принцип приоритета общефедерального закона над законами субъектов федерации является всеобщим и необходимым для всех видов федераций.

Субъект федерации обладает правом иметь собственную судебную систему. Конституция определяет порядок  организации, процедуры и предмет деятельности судебных и других правоохранительных органов, устанавливая как бы образец для построения судебной системы в субъектах федерации. Высшая судебная инстанция федерации, как правило, не рассматривает жалобы на решения судов субъектов федерации или рассматривает, но в крайне ограниченных и специально установленных случаях.

Классический  пример — США. Более того, судебные системы 50 штатов ощутимо отличаются друг гот друга, хотя и имеют некоторые общие черты. Состав судебных органов штатов включает в себя суды двух или трех инстанций (общие суды), специальные суды, а также суды магистратов. количество судей в судах одного уровня в разных штатах широко варьируется: суды промежуточной апелляционной инстанции могут включать в себя от 10 до 50 судей. В каждом штате функционирует верховный суд. Судьи назначаются или выбираются на уровне штатов, муниципалитетов.

В федерации используется двухканальная система налогов: федеральные и налоги субъекта федерации. Как правило, собранные налоги поступают в общефедеральную казну и затем уже часть их (посредством бюджета) передается для использования субъектам федерации. Иной порядок может существенно подрывать федеративную природу государства, угрожать его целостности. При этом, разумеется, собственные доходы государственных образований крайне ограничены, и субъекты федерации нуждаются в получении субсидий и дотаций от союзного государства. Финансовая зависимость является одним из важных дополнений к тому конституционному механизму, с помощью которого центральная власть подчиняет и контролирует субъекты федерации.

Главным вопросом любой  федерации является разграничение компетенции между союзом и субъектами федерации. От решения этого вопроса зависит юридическое положение государственных образований и характер тех отношений, которые складываются между федерацией и ее членами. Как правило, эти отношения в самом основном определяются конституцией федерации или федеративными договорами. Поэтому в федерации реализуется либо конституционный, либо договорно-конституционный принцип.

Практика федеральных  государств показывает, что вопрос полномочий федеральных и местных органов решается на основе трех принципов:

1. принцип исключительной компетенции федерации, т.е. определения предметов ведения, по которым только она может принимать решения, издавать нормативные акты. Все остальные вопросы, не вошедшие в предмет ведения федерации, представляют собой предмет ведения (компетенции) субъектов федерации;

2. принцип совместной компетенции, т.е. установления одного и того же перечня предметов ведения как федерации, так и субъектов федерации;

3. принцип трех сфер полномочий предполагает установление федеральных полномочий, штатных, республиканских, земельных, кантональных и иных местных полномочий, а также полномочий, отнесенных к совместной компетенции субъекта федерации и самой федерации.

Следует обратить внимание, что в практике некоторых федеральных государств (например, России) появился и такой способ распределения компетенции между союзным государством и входящими в него субъектами федерации, как взаимное делегирование полномочий¹².

К компетенции федерации  повсеместно отнесены все важнейшие вопросы государственной жизни: оборона страны, руководство вооруженными силами, внешние сношения, денежное обращение, сбор важнейших налогов и пошлин, организация федеральных государственных органов, разрешение споров между союзом и его членами или между отдельными членами.

Согласно конституциям федеративных государств к совместному  ведению федерации и ее субъектов относятся гражданское право, уголовное право, трудовое право, земельное право, социальное обеспечение, общие принципы налогообложения и сборов, торговля, транспорт за исключением федерального, банковское и биржевое дело, образование, культура, искусство, здравоохранение, охрана окружающей среды, демографическая и национальная политика.

К исключительному ведению  субъектов федерации, как правило, относится местное управление, местные работы и предприятия, регистрация регулирования деятельности и ликвидации местных предприятий, местные налоги, учреждение и замещение должностей, учреждение, содержание и управление местными тюрьмами и исправительными заведениями, а также вопросы общественного порядка, культуры, санитарии, здравоохранения, местных коммуникаций, коммунального обслуживания, пособий престарелым и инвалидам, организации местной полиции, городского устройства и др.

В заключении следует  отметить тот факт, что любая федеративная система может быть эффективной лишь тогда, когда ее деятельность осуществляется в строгих рамках конституции и текущего законодательства, когда четко разграничены сферы деятельности и компетенция центральных и местных государственных органов, когда строго соблюдены права и свободы граждан.

§ 2. Виды федеративного государственного устройства

Различный статус образований, входящих в состав федерации, часто связан с базовыми принципами выделения субъектов федеративного государства, обособления их территории и формирования политической самостоятельности. С этой точки зрения различают три принципа: национальный, административный (территориальный) и смешанный.

Наиболее распространенными  являются федерации, построенные по территориальному признаку (США, ФРГ, Австрия, Мексика, Австралия, Аргентина, Бразилия и др.). В прошлом существовали федерации, основанные по национально-территориальному признаку (СССР, Югославия, Чехословакия). Однако эти федерации распались, не выдержав испытания временем. Жизнь показала, что в таких федерациях сохраняется угроза национал-сепаратизма. При определенных обстоятельствах дезинтеграционные, сепаратистские тенденции могут взять верх и привести к распаду единого федеративного государства. Именно это и произошло с указанными федерациями, когда республики, входящие в их состав, под флагом самоопределения наций отделились и создали суверенные государства¹³.

К федерациям смешанного типа относится Российская Федерация. В ее составе находятся субъекты, представляющие собой национально-государственные и национально-территориальные образования (республики, автономные области, автономные округа), а также административно-территориальные образования (края, области, города федерального значения). И все же многонациональность является существенным признаком  России, а потому национальный фактор является определяющим в федеративном устройстве государства.

Существуют федерации, в которых при доминировании  территориального признака в федеративном устройстве учитывается и этнический фактор. К таким федерациям можно отнести Швейцарию, Канаду, Пакистан. Есть федерации, созданные по языковому признаку. Это, например, Индия, Бельгия, где помимо прочего субъекты отличаются наиболее употребляемым языком.

Вместе с  тем следует отметить, что деление  федераций на различные виды весьма условно. В чистом виде не существует ни территориальной, ни этнонациональной, ни языковой модели федерации¹⁴.

Еще один значимый критерий типологизации современных федеративных государств, позволяющий обнаружить их особенные черты, — однородность субъектов федерации с точки зрения их государственно-правовой природы и различий  в статусе. По этому критерию можно выделить три типа федерализма  и соответственно три типа федеративных государств: симметричный, асимметричный, симметричный с элементами асимметрии.

Идеальная федерация  — симметричное государство, где  в основу устройства положено объединение субъектов федерации, однородных по природе и равных по статусу.

В настоящее время абсолютно симметричных федераций с юридической точки зрения фактически не существует. В мировой практике наблюдаются тенденции развития асимметрии в федеративных отношениях классически симметричных государств. Так, когда-то считающееся классически симмектричным государством, США сегодня уже не являются таковыми. С 1952 г. США развиваются как асимметричное государство (особый статус Пуэрто-Рико и Северных Маршалл)¹⁵.

Большинство федеративных государств сегодня — это симметричные федерации с элементами асимметрии. В данном случае все субъекты федерации признаются однородными по природе и статусу (США, Германия, Австрия, Швейцария, Бразилия и др.), но конституция допускает из общего правила исключения, которые не касаются различий государственно-правовой природы субъектов федерации, а затрагивают лишь отдельные элементы статуса.

Наименее удачная модель федерализма — асимметричная  федерация. Конституция асимметричной  федерации изначально закрепляет разнородность субъектов федерации по их природе и статусу.

Особую разновидность асимметричной федерации представляет собой Россия. В ней выделяются шесть разновидностей субъектов федерации, которые согласно Конституции 1993 г. являются равноправными. В других же странах с федеративной формой государственного устройства существуют субъекты федерации, абсолютно равные между собой в правах, и территориальные образования — федеральные территории, федеральные округа, зависимые территории и т. д., — статусом субъекта федерации не обладающие.

Сложившиеся сегодня  в мировой практике варианты асимметрии можно было бы разделить на два вида: ограниченная и абсолютная асимметрия¹⁶.

Ограниченная асимметрия выражается различиями в правосубъектности однородных по природе и соответственно одинаковых по названию субъектов федерации. Такой тип федерации характерен для Индии, где существует градация между штатами по их правам и обязанностям.

Абсолютная асимметрия — это наличие разных по природе  территориальных образований с равными правами и обязанностями.   

Почти во всех странах  с асимметричной моделью федеративного устройства наблюдаются движения за реформирование федерации, связанное с повышением  ущемленных территорий до уровня субъектов федерации, за достижение равноправия субъектов федерации. Примером борьбы за повышения статуса субъектов федерации, ущемленных в своих правах является Канада, где провинция Квебек в течение длительного периода требовала признания равноправия французского языка¹⁷. 

Исходя из видов правовых актов, учреждающих федеративное государство, можно выделит два его вида: конституционное и договорное (договорно-конституционное). Под конституционным федеративным государством понимается государство, образуемое в результате принятия или изменения конституции. Конституционно-договорное также учреждается конституцией, но принятию которой предшествует процесс заключения специального документа — договора.

Заключение договоров  достаточно распространенное явления  в мировой практике. Так, хотя и считается, что основ американской федерации были заложены в Конституции США 1787 г., тем не менее ей предшествовал договор между первоначальными 13 штатами, к которым затем присоединились вновь создаваемые на осваиваемых колонистами землях штаты. Путем соглашения между кантонами была образована Швейцария¹⁸.

Примером использования  в современную эпоху договора как акта, выражающего волю объединившихся в единое государство сторон и определяющего последующие изменения в конституцию, является воссоединение Западной и Восточной Германии.

Конституционные федерации (или федерации на основе автономии) образовываются «сверху», актами государственной власти (Индия при реорганизации федерации в 1956 г., Пакистан на основе конституции 1973 г.). Их границы могут быть изменены актами центральных органов.

Глава 4. Межгосударственные объединения

От формы государственного устройства следует отличать форму межгосударственных объединений. Считается возможным определить форму межгосударственного устройства объединения государств как территориальную организацию межгосударственного объединения, определяющую взаимоотношения государств-участников между собой и органами объединения, объем суверенитета государств-участников и степень интеграции в рамках межгосударственного объединения.