Юридическая техника и ее значение для правотворчества

В муниципальном правотворчестве присутствует неоправданная поспешность подготовки проектов нормативных правовых актов. Это приводит к наличию в принимаемых муниципальных правовых актах таких грубых недостатков, как бессистемность и несогласованность между различными нормативными правовыми актами. Чтобы преодолеть данные недостатки приходится часто вносить в данные акты изменения и дополнения, нередко сразу после принятия муниципального правового акта. Слабое внимание уделяется к формулированию чётких и однозначных понятий, используемых в муниципальном правовом акте. Различные правовые нормативные акты готовятся различными разработчиками, из-за чего возникают нестыковки по применяемым понятиям, используемым в положениях нормативных правовых актов. Допускается включение в муниципальный правовой акт нормы, отсылающей к положениям других нормативных актов, а те, в свою очередь, соответствующих норм не содержат.

При организации работы над проектом муниципального правового акта необходимо определить орган или должностное лицо местного самоуправления ответственных за подготовку проекта муниципального правового акта, решить вопрос о том, каких специалистов необходимо привлечь к участию в работе над проектом, провести необходимые расчёты, социологические исследования. Немаловажное значение имеет организация информационного и аналитического обеспечения процесса подготовки проекта.

Особо нужно отметить важность согласования подготовленного проекта муниципального правового акта с заинтересованными органами и проведения правовой экспертизы проекта для установления соответствия проекта действующему законодательству и требованиям по оформлению проектов муниципальных правовых актов.

Для недопущения недоразумений уже в процессе разработки проекта муниципального правового акта необходимо проводить консультации с представителями заинтересованных органов, с соответствующими специалистами, имеющими необходимый опыт работы в определённой области, которые могут помочь не допустить появления в муниципальном правовом акте каких-либо недостатков. Это также позволит устранить имеющиеся разногласия по проекту муниципального правового акта и найти приемлемое решение, которое способно удовлетворить все заинтересованные стороны еще до процедуры согласования проекта муниципального правового акта.

К сожалению, все еще практикуется закрытая «келейная» подготовка проектов муниципальных правовых актов, в условиях неоправданной, ненужной секретности и непрозрачности процесса подготовки проекта. Это, в свою очередь, приводит к тому, что о недостатках, имеющихся в подготовленном проекте муниципального правового акта, субъект правотворческой инициативы узнаёт лишь на стадии согласования проекта, когда на устранение обнаруженных недостатков остается мало времени. Всё это приводит к той поспешности и суете, которые негативно сказываются на качестве нормативного правового акта.

Очень часто в правоприменительной практике нет однозначного понимания смысла правовых норм, содержащихся в муниципальных правовых актах. Чаще всего это связано не столько с профессионализмом правоприменителя, сколько с неясностью, некорректностью самой нормы муниципального правового акта. Многие положения муниципальных правовых актов не исключают различного их понимания, что приводит к произвольному их толкованию и, следовательно, к произвольному применению. В результате допускается нарушение важнейшего конституционного принципа: равенства всех перед законом и судом.

Для недопущения произвольного применения норм, содержащихся в муниципальных правовых актах, необходимо соблюдать требования к применяемым выражениям и терминам, которые должны быть чёткими, понятными и однозначными. Немаловажна также и универсальность выражений и терминов, применяемых в муниципальных правовых актах, что означает применение во всех муниципальных правовых актах, регулирующих конкретный вид правоотношений одинаковых выражений и терминов, без неоправданных синонимов и вариаций.

Необходимо полностью исключить недомолвки и двусмысленности в муниципальных правовых актах, допускающие произвольное их понимание и, что самое негативное, - произвольное их применение.

Так же очень важно полностью ликвидировать «недосказанность» муниципальных правовых актов. В первую очередь это касается распространённой практики излишнего применения отсылочных норм, - тех, которые адресуются нормативным правовым актам нижестоящего уровня. Переизбыток отсылочных норм, к сожалению, можно наблюдать во многих муниципальных правовых актах, в том числе и в уставах муниципальных образований. Понятно, что все в одном акте предусмотреть сложно, но основные принципы и положения нормативного регулирования той или иной сферы деятельности должны в нем присутствовать. Особенно, если в федеральных законах имеются нормы, предписывающие урегулировать тот или иной, имеющий особую значимость, вопрос именно в уставе муниципального образования, а не в нижестоящем муниципальном правовом акте. В подобных случаях неуместность отсылочных норм, содержащихся в муниципальных правовых актах, проявляется особенно остро. Недопустимо, чтобы нижестоящие муниципальные правовые акты содержали положения, регулирующие более значимые правоотношения.

Безусловно, выше названы далеко не все негативные тенденции в муниципальном правотворчестве. В данной связи универсальным может стать правило, согласно которому правотворческая практика не должна развиваться в обстановке эйфории и отсутствия самокритики.

Такими образом,  В.А.Щепачёв в своей статье15 неоднократно отмечает, что проект любого муниципального правового акта должен быть подготовлен с соблюдением правил юридической техники, что позволяет создать оптимальные условия для последующего правильного применения правовых актов, достичь полноты, точности, доступности и лаконичности норм, содержащихся в муниципальном правовом акте. Автор наряду с обсуждением проблемных вопросов муниципального приводит конкретные пути их разрешения, которые целесообразно использовать в практической правотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Проблемы муниципального правотворчества с теоретической и практической точек изложены и в публикации А. Р Аглетдинова16.  По мнению указанного автора, правотворчество - одно из приоритетных направлений деятельности органов местного самоуправления. Получив правотворческие полномочия, органы местного самоуправления, однако, не готовы полностью к их осуществлению: как правило, в муниципалитетах недостаточно специалистов, способных квалифицированно выполнять эти функции.

Наиболее часто встречающимися нарушениями при создании муниципальных правовых актов является несоблюдение правил юридической техники и выход за пределы полномочий органов местного самоуправления.

Еще одной основной проблемой муниципального правотворчества в настоящее время остается проблема соответствия муниципальных правовых актов федеральному и региональному законодательству. Данная проблема в основном решается органами юстиции, судами общей юрисдикции и прокуратурой.

Для устранения выявленных причин несовершенства муниципального правотворчества необходимо принять следующие меры.

Во-первых, следует усовершенствовать законодательство в сфере разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления и детально урегулировать их взаимодействие.

Во-вторых, необходимо обучение должностных лиц органов местного самоуправления и муниципальных служащих по основам юридической техники.

В-третьих, в целях обмена опытом между представителями муниципальных образований следует активно проводить тематических семинаров и конференций, посвященных конкретным аспектам создания и совершенствования муниципальных правовых актов.

Проблемные вопросы муниципального нормотворчества и пути их разрешения также рассматривались на Всероссийской научно-практической конференции, проведенной в г. Тюмени17.  

На конференции обсуждались наиболее болевые проблемы.

Во-первых, полное отсутствие системы профессиональной подготовки специалистов в сфере нормотворческой деятельности. Нормотворчество, как и любая профессиональная деятельность, требует определенной, при чем достаточно высокой квалификации и юридического мастерства.

Во-вторых, разбросанность этих правил по нормативным правовым актам разной юридической силы, их бессистемное изложение, а в некоторых случаях и формулирование ошибочных установлений. В России до сих пор не сложилась единая система нормативных правовых актов, регламентирующих технику создания и совершенствования системы законодательства. Имеющаяся на федеральном уровне законодательная регламентация вопросов законотворчества  фрагментарна, при этом вопросам законотворческого процесса и законодательной техники посвящены лишь отдельные нормы некоторых нормативных правовых актов, а более детальная регламентация приходится на долю исполнительного правотворчества. Много лет ожидаемый закон «О нормативных правовых актах (в) Российской Федерации», посредством которого предполагается ввести единые правила правотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления с учетом их сфер ведения и правового статуса, до сих пор не принят. Вследствие чего и в регионах правовое регулирование по этим вопросам складывается неравномерно и весьма противоречиво.

Особо отмечалась проблематика изложения требований законодательной техники в правотворчестве. При этом отмечено, что на федеральном уровне единая система юридико-технических требований не сформировалась, в каждом региональном законе такие требования несколько специфичны, что явно не способствует обеспечению единства правового пространства РФ.

Также отмечено, что важную роль в исполнении требований юридической техники (в т.ч. как пути разрешения проблем) имеют:

- четкие процедурные правила (планирование правотворческой деятельности, проведение различных экспертиз нормативных актов и их проектов, подготовка концепций нормативных актов, правотворческие процедуры, порядок проведения мониторинга правового пространства и пр.);

- правила, относящиеся к внешнему оформлению документов (реквизитные требования) и к определению структуры нормативных актов;

- правила, относящиеся к содержанию нормативных актов и соответствию вертикальной и горизонтальной иерархии нормативных актов;

- нормативное закрепление логических, языковых и стилистических требований юридической техники.

Наличие проблем в нормотворчестве органов местного самоуправления в Мурманской области свидетельствует значительное количество протестов и иных способов прокурорского реагирования на принятые и подготавливаемые к принятию муниципальные правовые акты.  

Региональные органы прокуратуры РФ, министерства юстиции РФ и министерства юстиции Мурманской области проводят указанную работу в рамках их компетенции, в том числе в рамках антикоррупционной экспертизы принятых и подготавливаемых к принятию муниципальных правовых актов18.  

Таким образом, наиболее проблемным направлением правотворчества остается муниципальное нормотворчество, в том числе в Мурманской области.

Указанное выше, несомненно, повышает значение и роль юридической техники в процессе муниципального нормотворчества, а также требует внимательного отношения к разрешению указанных выше проблем на всех уровнях государственной и муниципальной власти.

Примерные этапы разработки и применения муниципальных правовых актов и применяемые при этом соответствующие виды юридической техники приведены в приложении № 1 к настоящей работе.

Реализация вышеуказанных предложений позволит повысить качество муниципального правотворчества и будет способствовать повышению законности в деятельности органов местного самоуправления.

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Проведенное исследование проблематики применения юридической техники в правотворчестве на современном этапе в Российской Федерации , в том числе на муниципальном уровне, позволяет сделать следующие выводы:

1. Юридическая техника - есть совокупность правил, приемов и специфических средств подготовки, оформления, публикации и систематизации нормативных правовых актов и иных юридических документов.

2. Цель юридической техники – это изложение акта-волеизъявления в акте-документе, для чего необходимо решение следующих задач: обеспечения ясности и доступности языка акта, достижение его логической непротиворечивости и предотвращение пробелов и коллизий. Основной задачей юридической техники является задача обеспечения однозначного и адекватного грамматического толкования вновь создаваемого правового акта в целом.

3. Приемы юридической техники - это приемы, относящиеся к созданию текста правового акта в целом и его структуре, и приемы, направленные на формулирование непосредственно норм права.

Наиболее общими приемами юридической техники являются:

а) юридическая терминология;

б) юридические конструкции;

в) форма нормативного акта, приемы и правила изложения его содержания.

4. Средства юридической техники могут быть формально-атрибутивными, логическими, языковыми и специально-юридическими.

5. Юридический документ - это внешнее словесно-оформленное выражение воли, закреплявшее правомерное или противоправное поведение и соответствующий результат.

6. Все юридические документы должны оформляться по правилам юридической техники. Несоблюдение требований, как правило, влечет за собой определенные трудности в понимании смысла терминов и их применении, в том числе в правовой сфере.

7. Наиболее проблематичным, сточки зрения соблюдения правил юридической техники, является муниципальное законодательство.

Для разрешения данного проблемного вопроса могут быть использованы предложения, сформулированные в настоящей работе.

  

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

 

Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993г., [Электронный ресурс] // ИПС «Консультант Плюс»

2. Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ (ред. от 21.10.2013) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [Электронный ресурс] // ИПС «Консультант Плюс».

3. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 02.04.2014) «О прокуратуре Российской Федерации», [Электронный ресурс] // ИПС «Консультант Плюс».

4. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», [Электронный ресурс] // ИПС «Консультант Плюс».