Трудовое законодательство РК

Развивая мысль ученого  о превентивной роли контроля, укажем на такую функцию, как профилактическая работа по предупреждению правонарушений. Известно, что основной целью социальной превенции является недопущение различного рода нарушений, в том числе и путем мероприятий контрольного характера. Профилактика всегда являлась и является наиболее перспективным методом контрольной деятельности, основное назначение которой - предупредить возможные нарушения; выяснить причины и условия, им способствующие; применить соответствующие меры реагирования.

В контексте рассмотрения сущности контроля остановимся на такой его характеристике как способ обеспечения законности, как важнейшем средстве его гарантии.

Академик В.Н. Кудрявцев, рассматривая проблему законности (содержание и современное состояние), считает, что режим законности предполагает наличие содержащихся в нормах права предписаний. «Тогда модель поведения, описанная в норме, будет восприниматься как закрепление реальных возможностей, обеспеченных государством» [52, с.12].

Известно, что конституционное требование соблюдения действующего законодательства (законность), а также установленных государством правил поведения (деятельности) обязанных субъектов (государственная дисциплина) является основным принципом организации и деятельности государственного аппарата, органов власти и их должностных лиц. Законность и государственную дисциплину обеспечивают многие государственные органы: контрольные, надзорные, судебные и т.п.

По этому поводу В.В. Черников отмечает: «Контроль является важнейшей функцией государственного управления и одновременно одним из эффективных способов обеспечения дисциплины и законности в государственном управлении».

Как считает профессор  Н.М. Конин, к настоящему времени  сложились три организационно-правовых способа обеспечения законности и государственной дисциплины субъектов организационных управленческих отношений в сфере административно-правового регулирования: государственный контроль, государственный надзор и государственная контрольно-надзорная деятельность [52, с.13].

В.М. Манохин и Ю.С. Адушкин называют контроль методом (способом) правоохранительной деятельности, включающей в себя три элемента: проверку фактического выполнения законов, пути и средства выполнения законов и принятие мер. Таким образом, по существу эти ученые солидарны с мнением ранее названного автора, поскольку законность и правоохранительная деятельность - явления тесно связанные и взаимообусловленные (законность напрямую увязана с тем, как органы правоохраны ее обеспечивают, то есть функционально эти органы являются гарантами законности).

С точки зрения специалистов теории государства и права контроль (и надзор) следует относить к  гарантиям законности. Так, исследуя проблему законности и правопорядка, М.И. Байтин рассматривает эту правовую категорию как систему условий, средств, мер, институтов ее обеспечения. Он обосновал деление гарантий законности на два вида: общие и специально-юридические. К первому виду ученый относит социально-экономические, политические, духовные и общественные, а ко второму - законы и подзаконные нормативные акты (нормативно-правовая основа законности) и их совершенствование; внутри- и межведомственный контроль за законностью; государственные органы, непосредственно стоящие на страже законности и правопорядка, и совершенствование их деятельности; некоторые иные собственно юридические гарантии законности.

По мнению С.А. Комарова и А.В. Малько, гарантии - это совокупность условий и способов, позволяющих беспрепятственно реализовать правовые нормы, пользоваться субъективными правами и исполнять юридические обязанности. Они подчеркивают, что «важной гарантией является судебный контроль, так как «третьей властью» является вся система правосудия». И далее - «Деятельность судебных органов на основе гласности должна создавать условия укрепления законности и правопорядка в нашей стране, включая и впервые осуществляемый конституционный контроль». Это мнение ученых подтверждается рядом постановлений Конституционного суда РК по вопросам государственного строительства, соблюдения прав и свобод человека и гражданина [52, с.14].

В итоге представляется возможным сделать вывод о  том, что контроль как форма юридической  деятельности является реальным и действенным  способом и средством обеспечения  гарантий законности и правопорядка в нашем государстве. Поэтому применительно к изучаемому вопросу можно сделать вывод о том, что контроль за соблюдением законодательства о труде и норм по охране труда означает доскональное исследование соблюдения данных норм на предмет выявления нарушений. Со своей стороны надзор носит охранительный характер, субъекты, осуществляющие его, не такие функциональные и деятельные как контролирующие органы, поскольку осуществляют наблюдение за соблюдением норм трудового законодательства, и только в случае нарушений применяют властные полномочия для их устранения и установления режима правопорядка и законности в сфере трудовых отношений. Таким образом, контроль представляет собой более активное действие, чем надзор. Надзор относится к полномочиям органов государственной власти и сопряжен с возможностью применения мер государственного принуждения, хотя и в этой сфере законодательством применяется термин «контроль». Тем не менее, верно считать, что контроль больше связан с общественными функциями.

Так, высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории республики осуществляет Генеральная прокуратура. Ярким примером контролирующей функции выступают полномочия органов общественного контроля за соблюдением трудового законодательства.

Государственные инспекторы труда Министерства труда и социальной защиты населения осуществляют контроль за соблюдением Законов Республики Казахстан «О труде в Республике Казахстан», «Об охране труда» и иных нормативных правовых актов о труде на территории Республики Казахстан. Уполномоченный государственный орган по труду в этих отношениях выступает в лице Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан и выполняет обеспечение и осуществление государственного контроля за соблюдением законодательства о труде, охране труда, занятости, пенсионном обеспечении и социальной защите. Наряду с указанными субъектами, контрольными функциями в данной сфере обладают следующие государственные органы. Министерство сельского хозяйства осуществляет государственный контроль за охраной труда, противопожарной безопасностью, техническим состоянием машинно-транспортного парка. Агентство по чрезвычайным ситуациям реализует контроль и надзор за соблюдением нормативных правовых актов в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны, безопасным ведением работ в промышленности и горный надзор. Местные представительные и исполнительные органы обеспечивают выполнение программ социального и экономического развития соответствующей территории, исполнение на местах законодательства, в частности, трудового. Дисциплинарный совет при акиме соответственно области, городов Астаны и Алматы рассматривает вопросы укрепления государственной дисциплины и обеспечения ответственности должностных лиц местных исполнительных органов. С другой стороны, в этих отношениях принимают участие лица и органы, обязанные обеспечить соблюдение трудового законодательства - работодатель, администрация предприятия [60, с.427].

Таким образом, в республике существует целая система органов, осуществляющих контроль и надзор за соблюдением законодательства о труде и норм по охране труда. Исключение совершения нарушений - основная цель деятельности этих органов в данной сфере.

2.2 Осуществление государственного контроля и надзора в сфере трудового законодательства

В отличие от прежнего, советского законодательства, регулирующего  общественные отношения на всех уровнях  и во всех сферах, современное трудовое законодательство Казахстана устанавливает только самый минимум гарантий трудовых прав работников, ниже которого работодатель не вправе опускаться. В подзаконных актах наряду с императивными нормами резко усиливается роль и количество норм-рекомендаций, типовых актов и соглашений, которые начинают действовать только после утверждения их в коллективно-договорном или локальном порядке. В странах развитой рыночной экономики коллективно-договорное регулирование, как правило, повсеместно превалирует над государственным либо является полностью самодостаточным (за исключением самого минимума гарантий, утверждаемых в централизованном порядке). Предполагается, что такое положение рано или поздно установится и в нашей стране. Но страны развитой рыночной экономики пришли к такому положению естественным путем, в результате развития многовековых традиций отношения работников с работодателями. При анализе положения в нашей стране, где государственное регулирование труда практически всегда было самодостаточным, а социальное партнерство находилось в зачаточном состоянии и осуществлялось под строгим надзором государства, приходится констатировать недостаточно, слабо разработанную доктринальную, нормативную и практическую базу для внедрения преобладающего коллективно-договорного регулирования отношений в сфере трудового права. Остается много трудностей и на уровне правосознания: еще не все работники, работодатели и профсоюзы осмыслили до конца свое право самим устанавливать большинство правовых норм, регулирующих их трудовую деятельность, многие все еще остаются в плену прежних общественных представлений, когда все права, гарантии и материальные блага предоставлялись по прямому указанию государства. Исходя из всего сказанного, можно выделить существующее на данном этапе противоречие между исторически сложившейся необходимостью кардинального усиления роли коллективно-договорного регулирования труда и недостаточной разработанностью научных, нормативных и практических основ такого шага.

Реформирование экономики  Казахстана вызвало обострение ситуации в сфере трудовых отношений и занятости населения. Неритмичная работа многих промышленных предприятий, особенно в период с 1995 по 1998 годы привела к перетоку работников из производственной сферы в непроизводственную, из сельской местности в городскую, а также послужила причиной ухудшения условий и безопасности труда на рабочих местах. Работодатели не принимали достаточных мер по приведению их в соответствие с нормами охраны труда. Ежегодно на производствах происходило до 10 тыс. несчастных случаев, при которых погибало от 300 до 400 человек. При этом немало пострадавших осталось без выплаты возмещения вреда за причиненные повреждения их здоровью из-за остановки предприятий, отсутствия правопреемников при смене собственников предприятий и несовершенства механизма капитализации временных платежей при банкротстве или ликвидации организаций [49, с.13].

Скрытый характер найма  работников (по устной договоренности с работодателем) привел к снижению легальной защиты конституционных прав граждан в сфере трудовых отношений (нарушение режима труда и времени отдыха, норм охраны труда, не гарантированность социального обеспечения, не защищенность от незаконных увольнений).

В послании президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева народу Казахстана «Казахстан-2030» отмечалось, что отсутствие эффективных программ реформирования социального сектора в критических условиях переходного периода привело к ухудшению состояния и стагнации этих жизненно важных сфер [2, с.1].

Поэтому реформа трудовых отношений стала первоочередной задачей. Необходимо было установить главенство закона, исключив ситуацию, когда законодательство неадекватно отражало складывающиеся на современном этапе реформирования экономики взаимоотношения работника, работодателя и государства, а также не обеспечивало контроль их исполнения. Инспекция труда должна находиться в центре социальных отношений на предприятии и организации. Можно даже сказать, что реформы систем инспекции труда являются барометром хода реформ трудовых отношений на предприятиях и в целом в республике.

Сказанное можно проиллюстрировать с помощью краткого обзора ситуации в этой области с конца 80-х годов до 2000-го года [34, с.117].

При социалистической системе  все участники социальной жизни  на предприятиях призваны выполнять  план. Он представлял собой закон для представителей государства, трудящихся, администрации предприятия, партии и профсоюза. Директору предприятия ради выполнения производственного задания (плана) позволялись все методы работы, в том числе с грубыми нарушениями правил по охране труда, а органы профсоюза на практике не могли влиять на происходящее, так как их интересы совпадали.

Функцию осуществления  государственного контроля над соблюдением  трудового законодательства исполняли  технические и правовые инспекции  труда единственного профсоюза (с полномочиями расследования, надзора и наложения санкций) [34, с.117].

С развитием рыночной экономики и созданием частных  предприятий правила игры уже  не могли оставаться теми же, что и при прежней системе государственного контроля. Новые функции каждой из сторон означали, что необходимо принять новое законодательство, особенно в части зашиты трудящихся, и обеспечить его проведение в жизнь государственными должностными лицами.

За руководителями предприятий пришлось признать исключительную ответственность за управление предприятием. Становилось все более очевидным, что профсоюзные организации не могут сохранить свои права вмешиваться в дела предприятия. Но интересы трудящихся надо было защищать, а государство обязано было обеспечить соблюдение закона. Все это привело к совершенно новой ситуации в управлении трудом, в том числе инспекции труда.

В соответствии со статьями 7 и 8 закона Республики Казахстан «Об охране труда» постановлением кабинета министров РК от 17.12.93 г. № 1270 была создана вертикальная структура государственной инспекции охраны труда Министерства труда Республики Казахстан. Функции и права профсоюзных технических инспекторов по охране труда переданы госинспекторам охраны труда, а правовые инспекторы и доверенные врачи были упразднены. До 1998 года взамен упраздненной правовой инспекции труда при профсоюзах никакого специального государственного органа по осуществлению контроля за соблюдением законодательства о труде создано не было [34, с.118].