Современная уголовно-исполнительная политика в РФ

Существенные коррективы в исправительно-трудовое законодательство были внесены Законом Российской Федерации от 6 июля 1993 г. «О внесении изменений вУголовный кодекс и исправительно-трудовой кодекс РСФСР.» Этим законом были ликвидированы исправительно-трудовые колонии усиленного режима, а осужденных переводили в колонии с более легким режимом. Была изменена и система распределения осужденных по видам режима: принималось во внимание не только количество судимостей и тяжесть совершенного преступления, но и реальная общественная опасность конкретной личности. Были приняты и другие законы, в соответствии с которыми, в частности, были созданы исправительно-трудовые колонии особого режима для содержания осужденных, которым смертная казнь в порядке помилования или амнистии заменена лишением свободы (вначале до 20 лет, позднее – пожизненно), а также законодательно регламентирован порядок исполнения исключительной меры наказания – смертной казни.

Важным моментом в деле совершенствования исправительно-трудовой системы стало принятие Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», нормы которого детально регламентировали деятельность уголовно-исполнительной системы, включая аппарат управления и защиту персонала. Этот закон – комплексный нормативный акт. Он впервые ввел в нормативный оборот понятие: «уголовно-исполнительная система» (далее УИС), определил задачи, структуру и принципы ее деятельности; разграничил компетенцию центральных и территориальных органов; права и обязанности работников УИС.

Большое внимание в законе уделено хозяйственной деятельности предприятий учреждений, исполняющих наказания, участию в ней осужденных, в том числе и в предпринимательской деятельности. Также впервые на законодательном уровне было закреплено понятие трудового коллектива предприятий этих учреждений, в состав которого наряду с персоналом включены и осужденные, принимающие участие в деятельности данных предприятий, что значительно изменило правовой статус осужденных, явилось серьезным стимулом в их трудовой деятельности и положительно отразилось на воспитательном процессе. Без сомнения, Закон от 21 июля 1993 г. сыграл огромную роль во вхождении уголовно-исполнительной системы в рыночные отношения, содействовал гуманизации условий и порядка отбывания наказания в виде лишения свободы, явился хорошим заделом для дальнейшего развития нормативной базы в сфере исполнения уголовных наказаний, в том числе в деле реального реформирования уголовно-исполнительной системы.

Ряд вопросов функционирования уголовно-исполнительной системы был решен нормативными актами Государственной Думы и Правительства Российской Федерации.

Так, Правительством были установлены нормативы штатной численности персонала учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, в зависимости от среднегодовой численности осужденных. Для стабилизации промышленной деятельности и финансового состояния учреждений и предприятий уголовно-исполнительной системы решениями Правительства Российской Федерации они были освобождены от платежей за землю, от налога на имущество. В 1994 г. Правительство приняло специальное Постановление "О размещении на предприятиях учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, и на собственном производстве этих учреждений заказов на поставку продукции, выполнение работ и услуг для удовлетворения государственных нужд"6. Позднее Правительство разработало специальные Федеральные целевые программы содействия трудовой занятости осужденных к лишению свободы. Все эти мероприятия позволили УИС не только выжить, но в целом на удовлетворительном уровне решать поставленные перед ней и непроизводственные задачи.

Многие аспекты функционирования органов и учреждений, исполняющих наказания, в новых социальных и экономических условиях были урегулированы нормами иных федеральных органов исполнительной власти и прежде всего МВД РФ. В 1992 г. Министерством были приняты новые Правила внутреннего распорядка исправительно-трудовых учреждений, значительно гуманизировавшие условия и порядок отбывания наказания7. В том же году для создания осужденным условий по реализации их права заниматься индивидуальной трудовой деятельностью тремя ведомствами - Министерством внутренних дел, Министерством труда и Министерством социальной защиты Российской Федерации была принята Инструкция по организации индивидуальной трудовой деятельности осужденных, содержащихся в местах лишения свободы.

Для становления и развития в исправительной системе психологической службы был издан приказ МВД РФ от 2 сентября 1992г. "О психологических лабораториях исправительно-трудовых учреждений".

Очень важными вехами для реформирования исправительной системы, изменения правового статуса осужденных к лишению свободы стали Постановления Конституционного Суда Российской Федерации8.

Своим Постановлением от 23 июня 1995 г. Конституционный Суд РФ признал положения части первой и п.8 части второй ст.60 Жилищного кодекса РСФСР, допускавшими лишение нанимателя жилого помещения или членов его семьи права пользования жилым помещением в случаях временного отсутствия, не соответствующим ч.1 ст. 40 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, и положение п.8 ч. 2 ст. 60 Жилищного кодекса РСФСР – также статьям 19, 46 (часть1) Конституции Российской Федерации.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1995 г. была признана не соответствующей Конституции РФ ст.124 Закона РСФСР от 20 ноября 1990 года "О государственных пенсиях в РСФСР", согласно которой приостанавливались выплаты трудовой пенсии осужденным пенсионерам во время их нахождения в местах лишения свободы по приговору суда.

Указанные и иные нормативные правовые акты закрепили направления политики в сфере исполнения уголовных наказаний и обращения с осужденными, что повлекло за собой большую открытость уголовно-исполнительной системы, стабилизацию непростого в то время положения в местах лишения свободы.

Они явились необходимой предпосылкой и условием разработки и принятия новых кодифицированных законодательных актов, которые закрепили бы и развили новые направления уголовной политики и политики в сфере исполнения наказаний. Таковыми стали принятые в 1996 году новые Уголовный и Уголовно-исполнительный кодексы Российской Федерации, которые подтвердили и закрепили тенденции гуманизации современной уголовной и уголовно-исполнительной политики. Проявляется это прежде всего в увеличении видов наказаний, не связанных с изоляцией от общества, расширении круга оснований их применения и совершенствовании регламентации исполнения. Дальнейшей гуманизации законодательства и политики в сфере борьбы с преступностью служит и принятие Федерального закона Российской Федерации от 9 марта 2001 года «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации»9. Этим законом предусмотрено, в частности, снижение срока фактически отбытого наказания с половины до одной трети для применения условно-досрочного освобождения к лицам, осужденным к исправительным работам. Установлено, что отсрочка отбывания наказания применяется к осужденным женщинам, имеющим детей в возрасте до четырнадцати лет, а не восьми, как ранее.

Принятие новых Уголовного и Уголовно-исполнительного кодексов Российской Федерации окончательно трансформировало исправительно-трудовое право в уголовно-исполнительное. В результате предметом регулирования уголовно-исполнительного права стало исполнение (отбывание) всех видов наказания, предусмотренных уголовным законодательством.

Кроме того, указанные законы явились правовой базой для практического реформирования уголовно-исполнительной системы.

По этому поводу, еще до принятия новых кодексов, 13 января 1996 года Президентом Российской Федерации была одобрена Концепция реорганизации уголовно-исполнительной системы России на период до 2005 года. В октябре 1997 года был принят Указ Президента Российской Федерации «О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации», а в июле 1998 года принят Указ «О передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации»10.

Принятые документы на практике подтвердили свою необходимость и жизнеспособность, позволили укрепить правопорядок в местах лишения свободы, улучшить условия и порядок отбывания наказания, уменьшить традиционную конфронтацию между персоналом УИС и осужденными.

Однако реформирование уголовно-исполнительной системы процесс достаточно длительной и многоэтапный. Его эффективность зависит от целого ряда факторов и условий экономического, социального, правового и иного характера, в том числе и от проводимой государством уголовной и уголовно-исполнительной политики.

В этих целях следует изучать и в разумных пределах использовать накопленный в зарубежных странах опыт применения различных государственных стратегий в борьбе с преступностью в условиях социально-экономического кризиса и криминального взрыва. Как известно, примерно с половины прошлого столетия во многих экономически развитых странах преступность приобрела также характер глобальной проблемы. Огромными темпами увеличивался уровень преступности. Даже в относительно благополучных странах Северной Европы количество преступлений возросло за 30 лет более, чем в четыре раза, изменился ее качественный характер (резкое расширение коррупции, организованной преступности, наркопреступности, терроризма, вандализма и т.п. ) Следует отметить, что уровень регистрируемых преступлений в большинстве стран Европы и США в 2-8 раз выше , чем в России. Казалось бы в этих условиях, следуя, например, нашей практике и традициям, является естественной реакцией ужесточение уголовной политики. Однако, как показывает опыт европейских стран, преобладающей тенденцией в период криминального взрыва стало не ужесточение, а смягчение уголовной политики. Подчеркнем, что речь идет об общей тенденции, поскольку в отдельных странах происходило и ужесточение уголовной политики, но оно носило временный характер. Так, в рамках указанной тенденции, в ФРГ, например, относительная доля приговоров к лишению свободы, изменялась в направлении прямо противоположном росту преступности: 37% - в 1950 г.; 19% - в 1960г.; 5% - в 1991 г., причем более 60% осужденных к этому виду наказания приговаривается к срокам менее одного года. Для сравнения приведем данные, касающиеся судебной практики в нашей стране. Так, в 20-е годы прошлого столетия к наказанию в виде лишения свободы на срок до 1 года приговаривались свыше 80% осужденных. Что касается нашего времени, то в 1999г. при последней специальной переписи осужденных выяснилось, что в России к срокам наказания до 1 года были осуждены всего 1,3%; к срокам от 1 до 2 лет – 7% осужденных.

Между тем, специалисты свидетельствуют, что длительные сроки лишения свободы приводят к крайне негативным последствиям как для личности, так и для общества. В этой связи отметим, что в царской России средний срок наказания к лишению свободы колебался в пределах 2-3 месяцев и использовался он в основном для «острастки и вразумления». Как видим, тенденции в уголовной политике современной России противоположны не только политике развитых стран, но и прежней отечественной.

Без сомнения, одной из главных причин, на первый взгляд, парадоксальной реакции в этих странах на рост преступности является ограниченность материальных и кадровых ресурсов, которые то или иное государство может расходовать для противодействия преступности. Представляется, что никакая экономическая система не выдержит, если эти ресурсы увеличивать темпами, пропорциональными нынешнему росту преступности.

Поэтому во многих странах пошли по пути концентрации материальных и кадровых ресурсов для предотвращения эскалации новых видов преступности (организованной, связанной с наркотиками, терроризмом и др.) по отношению преступности «традиционной» (социально-бытовой, ситуативной и т.п.). Такой подход потребовал больше терпимости по отношению к последнему виду преступности, смягчения прежних суровых санкций для «традиционных преступников», что позволило предотвратить резкий рост тюремного населения и, соответственно, избежать значительного увеличения материальных средств на органы уголовной юстиции, и прежде всего на пенитенциарную систему.

В данной связи характерен пример, когда в Швеции, начиная с 70-х годов прошлого столетия, суды практически перестали рассматривать уголовные дела по поводу совершения мелких (50 шведских крон или около 7 американских долларов) краж из магазинов. Несколько раз вопрос о том, чтобы суды применяли существующую в законе норму, рассматривался в парламенте страны. Однако судьи эту норму применяли по-прежнему редко, понимая и несопоставимость расходов на расследование и рассмотрение дел этой категории и ущерба причиняемого магазинам. В конце концов, магазинные кражи сошли на нет, поскольку владельцы магазинов стали решать эту проблему не с помощью уголовной репрессии, а вводя новые средства охраны и защиты от преступных посягательств.

Для совершенствования отечественной уголовной политики представляет интерес и опыт зарубежных стран, где в этой сфере серьезное внимание уделяется жертвам преступления. Им обеспечивается реализация всего спектра прав, предусмотренных нормами международного законодательства: права на доступ к механизму правосудия и справедливое обращение; право на реституцию, на компенсацию со стороны государства (в случае, когда ее невозможно получить от правонарушителя), право на социальную помощь. Причем необходимая материальная, медицинская, психологическая и социальная помощь оказывается жертве преступления по правительственным, добровольным, общественным и местным каналам даже в том случае, когда пострадавший по каким-либо причинам не обращается в полицию или суд.

К сожалению, до сих пор отечественная уголовная политика основным объектом своего воздействия считает правонарушителя и почти не уделяет внимание жертве преступления.