Цели и задачи прокурорского надзора в Российской Федерации

Например, одним из принципов уголовного судопроизводст­ва является всесторонность, полнота и объективность установ­ления обстоятельств уголовного дела. Это относится как к сле­дователю, лицу, производящему дознание, суду, так и к проку­рору (ст. 7 УПК РФ). Осуществляя надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, прокурор обязан принять исчерпывающие меры для выяснения объективной истины по уголовному делу. В ст. 30 Закона о прокуратуре Российской Федерации отмечается, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством. Следовательно, полномочия про­курора связываются с принципами, определяющими производ­ство дознания и предварительного следствия, а в более широком смысле — уголовного судопроизводства вообще, т. е. последний выполняет свои функции согласно принципам правосудия по уголовным делам. Они влияют на действия, которые прокурор совершает в стадии судебного разбирательства, в кассационном и надзорном производствах. Реализуя уголовное преследование в отношении лиц, совершивших преступления, прокурор в со­ответствии с принципом состязательности уголовного процесса выступает перед судом в качестве стороны и поддерживает государственное обвинение. В соответствии с этим же принци­пом он приносит протест на незаконный и необоснованный приговор в суд второй инстанции и поддерживает его в касса­ционном производстве.

Принципы гражданского судопроизводства также оказыва­ют влияние на правовой статус прокурора и его действия по выполнению возложенных на него законом функций. Реализа­ция их подчиняется тому режиму, в котором происходит рас­смотрение судом гражданских дел. Одной из важнейших основ гражданского процесса выступает принцип диспозитивности, со­гласно которому заинтересованным лицам, участвующим в деле (и том числе прокурору), предоставляется широкий объем про­цессуальных прав в целях защиты своих интересов (ст. 29 и 41 ГПК РФ).

В значительной степени влияет на осуществление надзор­ных функций в данном процессе и принцип состязательности. Им определяется доказательственная деятельность сторон. Ис­тец, обращаясь с иском в суд, обязан указать юридические факты, с которыми связаны его требования к ответчику, привести доказательства и представить их в суд. В таком же положении оказывается и прокурор. Обращаясь с иском, он должен ука­зать факты, его обосновывающие, назвать и представить дока­зательства, а затем отстаивать их в суде.

Гражданскому судопроизводству свойствен и принцип рав­ноправия сторон[12]. Истцу и ответчику предоставляются анало­гичные по значимости и объему гражданские процессуальные права и возлагаются одинаковые гражданские процессуальные обязанности.

Но в отношении ответчика этот принцип несколько нару­шен, ибо прокурор имеет больше прав по поддержанию иска, чем ответчик по защите против предъявленных к нему требо­ваний. В соответствии со ст. 189 ГПК РФ прокурор, обратив­шийся в суд с иском, по окончании судебных прений дает за­ключение по существу гражданского дела. Ответчик же не имеет права высказывать суду свои возражения по поводу содержа­щихся в нем доводов. В соответствии с принципом равноправия сторон он должен располагать возможностью реагировать на все выдвигаемые требования, если они, по его мнению, необо­снованны, но ему такое право не предоставлено. Здесь еще необходимо отметить, что прокурор может давать заключения лишь по делам, возбужденным по инициативе заинтересован­ных лиц.

Таким образом, принципы, определяющие деятельность раз­личных органов власти и управления, влияют и на осуществле­ние прокурорского надзора.

§2. Цели и задачи прокурорского надзора

Прокурорский надзор — большая по объему, сложная по со­держанию деятельность прокуратуры. Это обусловлено двумя причинами.

Во-первых, объемностью, обширностью российского законодательства, в котором содержатся многочисленные пра­вовые нормы, регулирующие различные общественные отноше­ния (гражданские, семейные, государственно-правовые, административные и т. д.). Прокурорский надзор призван обеспечивать строгое и точное исполнение всего действующего за­конодательства и в то же время активно влиять на правомерное регулирование этих отношений. Во-вторых, обширностью круга субъектов, за исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор (государственные и общественные органи­зации, учреждения, предприятия, должностные лица).

При всем единстве прокурорского надзора деятельность по его осуществлению весьма разнообразна: применяются различ­ные средства выявления нарушений законности, используются многочисленные акты прокурорского реагирования. Прокуроры наделены обширным спектром полномочий по выполнению надзорных функций. Квалифицированность и высокая упорядочен­ность осуществления прокурорского надзора обязательно пред­полагают его внутреннюю дифференциацию, подразделение на части с учетом их особенностей.

В литературе выделялись функции прокурорского надзора, называемые основными направлениями и даже отраслями, но без какого-либо обоснования[13]. С принятием Закона о прокура­туре СССР от 30 ноября 1979 г. термины «отрасли» и «функ­ции» вышли из употребления, деятельность прокуратуры ста­ла подразделяться на основные направления, число которых было доведено до десяти. В Законе о прокуратуре Российской Федерации от 17 января 1992 г. выделяются только четыре на­правления деятельности прокуратуры, а в Законе о прокурату­ре Российской Федерации от 17 ноября 1995 г. термин «на­правление» вообще отсутствует, указаны лишь виды ее деятель­ности.

Понятие «направление» иногда толкуется как путь, по которому «прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов, достигают цели, выполняют возложенные задачи, про­водят мероприятия по борьбе с нарушениями законов и пре­ступлениями»[14]. Думается, что подобное определение слишком формально. Оно базируется на буквальном понимании слова «направление», одно из толкований которого — «линия, путь развития»[15]. Для прокурорского же надзора данная трактовка неприемлема, ибо хотя он действительно развивается по мере выявления нарушений законности, их устранения, предупреж­дения, но сам этот процесс не может считаться направлением деятельности прокуратуры. Направления — это различные формы, виды деятельности, характеризующиеся рядом специфических свойств, особенностей. Можно выделить три группы направле­ний: отрасли, комплексные образования и организационные образования.

Отрасли — основные подразделения прокурорского надзора, представляющие собой его отдельные виды. При всем единстве содержания такое подразделение реально и обусловлено спецификой правового положения поднадзорных субъектов, правовой статус которых неодинаков, а значит, различны и выполняемые ими функции, что налагает определенный отпечаток на органи­зацию прокурорского надзора. Последний реализуется таким образом, чтобы не только не мешать нормальному функциони­рованию, но и способствовать выполнению стоящих перед поднадзорными субъектами задач. Осуществление надзора об­ладает чертами своеобразного приспособления к порядку, в котором протекает та или иная деятельность, имеющая отношение к применению, соблюдению, исполнению законов. Может пока­заться парадоксальным, что органы прокуратуры, реализующие свои полномочия независимо от каких-либо иных органов, ставятся в то же время в определенную зависимость от них. Но подчинение это чисто организационное, связанное с характером деятельности поднадзорных субъектов. Само же содержание прокурорского надзора не меняет своей сущности.

Формирование направлений деятельности прокуратуры про­исходит применительно к деятельности государственных орга­нов, которые в правовом государстве несут обязанность стро­жайшего соблюдения законов. Осуществляя от имени государ­ства руководство обществом, они активно влияют на строгое и точное исполнение законов учреждениями, предприятиями, организациями, гражданами. И это возможно только в случае принятия ими решений, соответствующих требованиям норм права. Любой незаконный акт способен вызвать множество на­рушений законности со стороны указанных субъектов.

Что же касается деятельности многочисленных учреждений, предприятий, организаций, то она сама по себе не оказала столь существенного влияния на формирование направлений деятель­ности прокуратуры по следующим причинам. Во-первых, над­зор за исполнением ими законов часто осуществляется одновре­менно с надзором за исполнением законов государственными органами. Во-вторых, осуществляя надзор за исполнением зако­нов учреждениями, предприятиями, организациями, прокуроры не участвуют в их производственной, хозяйственной и иной деятельности[16], а потому специфика ее не оказывает влияния на формирование направлений деятельности прокуратуры. К тому же в Законе о прокуратуре Российской Федерации в редакции от 17 ноября 1995 г. они не указаны в числе поднадзорных субъектов.

Государственные органы с учетом специфики выполняемых функций влияют на формирование отраслей прокурорского надзора. Их можно подразделить на несколько видов.

Первый — федеральные министерства, ведомства, законода­тельные, исполнительные органы субъектов РФ. Надзор за исполнением ими законов — самостоятельное направление дея­тельности прокуратуры, именуемое общим надзором. Несмотря на условность данного наименования, оно характеризует глав­ное свойство анализируемой отрасли: широту круга поднадзор­ных субъектов, что отличает ее от других отраслей, связанных со строго определенным кругом. Многочисленны и разнообраз­ны министерства, в состав которых входит множество различ­ных органов управления. Многообразны и законодательные, ис­полнительные органы субъектов федерации: областные, краевые думы, собрания, советы республик, губернаторы, главы администраций, администрации указанных образований и органы мест­ного самоуправления, не являющиеся государственными, но вы­полняющие управленческие функции и располагающие власт­ными полномочиями.

Круг поднадзорных субъектов обусловил и границы данной отрасли. При практическом осуществлении общего надзора про­куратура надзирает за исполнением почти всего действующего законодательства. Компетенция указанных органов всеобъемлющая: они выносят многочисленные правовые акты на основе и во исполнение конституционного, налогового, администра­тивного, гражданского, трудового, семейного и иного законода­тельства; надзирая за законностью правовых актов, прокуратура обеспечивает их исполнение. Широта границ предопределила и специфически надзорную направленность данной отрасли. Ей не свойственны управленческие функции. Прокуратура не уп­равляет, а только надзирает, что и отразилось на характере ее полномочий.

Второй вид государственных органов, повлиявших на формирование отрасли прокурорского надзора, — правоохранитель­ные (органы дознания и предварительного следствия), назначе­ние которых — борьба с преступностью. Их деятельность слож­на по содержанию, ибо преступники скрываются сами, уничто­жают следы своих преступных деяний, преследуют потерпевших, очевидцев, прибегая к угрозам. Поэтому при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предва­рительного следствия прокуроры должны, с одной стороны, всемерно содействовать раскрытию преступлений, а с другой — охранять неприкосновенность личности граждан, не допускать случаев необоснованного привлечения к уголовной ответствен­ности или ограничения в правах. В отличие от общего, право­охранительному надзору свойственна активная властность: про­куроры уполномочены не только выявлять нарушения законности при расследовании уголовных дел, но и устранять их. Предмет надзора — сами преступления и все действия, направ­ленные на их раскрытие, а именно: действия до возбуждения уголовного дела, в процессе расследования и оперативно-ро­зыскные, входящие в предмет прокурорских проверок.

В Законе о прокуратуре Российской Федерации в редакции от 17 ноября 1995 г. в качестве самостоятельного направления названо уголовное преследование, осуществляемое в соответст­вии с уголовно-процессуальным законодательством. При этом содержание указанного направления не раскрывается. В Законе о прокуратуре Российской Федерации от 17 января 1992 г. оно упоминается лишь как одно из средств реагирования. В ст. 1 этого закона говорится, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, принимает меры, направленные на устранение нарушений, привлечение виновных лиц к ответст­венности, осуществляет уголовное преследование. В ныне дей­ствующем законе уголовное преследование обособлено от над­зора и трактуется как предварительное следствие и поддержание обвинения в суде[17]. Это не совсем верно. Уголовное преследование реализуется и при надзоре за расследованием преступлений, в частности, прокурор принимает меры по установлению личности преступника, дает указания о квалификации социально опасных деяний, привлечении его в качестве обвиняемого и т. д. Оно же проявляет себя и при опротестовании приговоров ввиду мягкости наказаний и даже при исполнении обвинительных приговоров.

В широком смысле слова уголовное преследование — это борьба с преступностью, т.е. с социально опасными нарушениями законности, путем применения к виновным лицам уголовных наказаний (мер принуждения). Прежде всего, преступник дол­жен быть изобличен в совершении преступного деяния, а пото­му уголовное преследование начинается с надзора за расследо­ванием преступления и продолжается при предварительном следствии (если оно проводится прокуратурой). При участии прокурора в рассмотрении судами уголовных дел им принимаются меры, гарантирующие применение судами к виновным ли­цам справедливых уголовных наказаний. Кроме того, наказание должно быть реальным, т. е. преступник обязан претерпеть все невыгодные последствия своего социально опасного противо­правного поведения. Завершающий этап — надзор за законностью исполнения судебных приговоров.

Как видим, уголовное преследование не может быть отдель­ным, самостоятельным направлением деятельности прокурату­ры. Это сложная функция, реализуемая при осуществлении поч­ти всех отраслей прокурорского надзора.

В Законе о прокуратуре Российской Федерации от 17 янва­ря 1992 г. в качестве самостоятельного направления деятельно­сти прокуратуры выделялось расследование преступлений (п. 3 ст. 2). В ныне действующем законе такое указание отсутствует. Но, как уже отмечалось, в нем выделено уголовное преследова­ние, которое включает в себя и расследование преступлений. При любой реформе следственного аппарата прокуратура не должна быть лишена полномочий по проведению предварительного след­ствия, ибо расследование уголовных дел — деятельность надзор­ная и иной быть не может.