Цели и задачи прокурорского надзора в Российской Федерации

Как известно, прокурорский надзор заключается в выявле­нии и устранении любых нарушений законности, наиболее социально опасными из которых являются преступления. Борь­ба с ними приобретает особую форму — форму расследования. Прокуроры не только надзирают за исполнением законов ор­ганами дознания, предварительного следствия, но и сами производят расследование уголовных дел.

Третий вид государственных органов, также оказавших вли­яние на формирование отрасли прокурорского надзора,— кара­тельные, исполняющие определяемые судами уголовные нака­зания. Исполнение — сложная и длящаяся годами деятельность специальных государственных учреждений, в которых содер­жатся лица с различными антисоциальными отклонениями. Все это обусловило специфику осуществления надзора за соблюде­нием законности в местах отбытия уголовных наказаний. Перед прокурором стоят две основные задачи. Первая — обеспечить реальность исполнения наказаний. С точки зрения повышения эффективности борьбы с преступностью необходимо, чтобы каждый осужденный находился в соответствующем учрежде­нии, трудился, соблюдал установленный порядок, проявлял дисциплинированность и т. д. Вторая задача — охранять непри­косновенность личности, предоставленные осужденным права.

В Законе о прокуратуре Российской Федерации в редакции от 17 ноября 1995 г. данная отрасль именуется надзором за исполнением законов администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначенные судом меры принудительного характера, администрацией мест содержа­ния задержанных и заключенных под стражу. Ее можно имено­вать проще: надзор за соблюдением законности в местах огра­ничения и лишения свободы. Предметом данной отрасли явля­ется исполнение законов не только администрацией органов и учреждений, но и самими осужденными, допускающими мно­жество нарушений законности вплоть до преступлений. К этой отрасли организационно тяготеет надзор за соблюдением законности в изоляторах временного содержания и следственных изоляторах, являющихся также учреждениями лишения свободы. Специфика данной отрасли в значительной мере определя­ется целями уголовного наказания: исправление и перевоспита­ние осужденных в духе честного отношения к труду, исполнения законов, соблюдения правил общения людей. Прокурорский надзор призван активно способствовать реализации указанных целей, поскольку именно ими обусловлена активная властность надзора за соблюдением законности в местах лишения и ог­раничения свободы.

Четвертым видом государственных органов являются суды. Прокуроры обращаются к ним с требованиями о принятии необходимых мер и в Законе о прокуратуре Российской Федера­ции выделено специальное направление, именуемое «Участие прокурора в рассмотрении дел судами», которое, думается, не совсем определенно. Прокурор может и не участвовать в рас­смотрении дел судом, но уполномочен проверять законность вынесенного приговора, решения и при несоответствии их дей­ствующему законодательству приносить протесты в вышестоя­щий суд. Проверка и опротестование — деятельность надзорная. При проведении проверки предметом надзора выступают не только заключительные акты правосудия, но и все процессуаль­ные действия, предшествующие их вынесению, в том числе надзор осуществляется и за деятельностью судов.

Прокуроры нередко лично участвуют в рассмотрении дел судом и при разбирательстве обязаны реагировать на различ­ные нарушения законности. Но отметим, что в отношении су­дов прокурор ни властью не располагает, ни решающего голоса, ни по одному вопросу не имеет, а потому правильнее данное направление именовать надзором за законностью рассмотрения дел судами.

Вместе с тем и данное определение не совсем верно. Правосудие — деятельность неоднородная и подразделяется на два вида: но уголовным и по гражданским делам, им должны соответствовать и два вида надзорной деятельности прокуратуры: надзор за законностью рассмотрения в судах уголовных дел и надзор за законностью рассмотрения в судах гражданских дел, представляющие собой самостоятельные отрасли прокурорского надзора. Одна отрасль реализуется в уголовном судопроизводстве, другая — в гражданском процессе.

В литературе в качестве самостоятельного направления деятельности прокуратуры выделяется участие прокурора в арбит­ражном процессе[18]. Так же можно выделить еще одно направле­ние: участие прокурора в рассмотрении судами административ­ных дел. Безусловно, у каждого имеются свои особенности, но ввиду сравнительно небольшого объема работы прокуратуры в данной сфере нецелесообразно выделять указанные направле­ния ее деятельности. Участие в арбитражном процессе следует присоединить к надзору за законностью рассмотрения в судах гражданских дел, а надзор за законностью рассмотрения адми­нистративных дел отнести к надзору за законностью рассмот­рения судами уголовных дел.

В Законе о прокуратуре Российской Федерации в редакции от 17 ноября 1995 г. впервые выделено еще одно направление — «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Это вызвано необходимостью усиления борьбы с участившими­ся посягательствами на права и охраняемые законом интересы граждан, но, думается, выделение такого направления не оправ­данно. Оно не может осуществляться самостоятельно, обособ­ленно от других отраслей прокурорского надзора, ибо как бы растворяется в них. Защита прав и свобод человека и граж­данина реализуется во всех отраслях прокурорского надзора: и в общем надзоре, и в надзоре за исполнением законов орга­нами дознания и предварительного следствия, и в надзоре за законностью рассмотрения судами уголовных и гражданских дел, и при осуществлении надзора за соблюдением законности в местах ограничения и лишения свободы.

Против этого можно было бы возразить, сославшись на гл. 2 Закона о прокуратуре Российской Федерации, в которой специ­ально регулируется надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. И если есть специальная глава, то должна существовать и самостоятельная отрасль прокурорского надзора. Но такой вывод представляется формальным.

Во-первых, по данному закону прокуратура осуществляет надзор не за соблюдением прав и свобод человека и граждани­на, а за исполнением законов (ст. 1). При выявлении наруше­ний законности прокуроры должны не только их устранять, но и восстанавливать нарушенные права и охраняемые законом интересы граждан и других субъектов.

Таким образом, защита прав и свобод человека и граждани­на реализуется прокурорами при осуществлении надзора за ис­полнением законов. Следовательно, специальной отрасли по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина не существует. Можно лишь говорить о специальной правоза­щитной функции прокурорского надзора, которая реализуется во всех его отраслях.

Во-вторых, гл. 2 разд. III Закона о прокуратуре Российской Федерации, по существу, дублирует гл. 1 того же раздела, по­священную первой отрасли прокурорского надзора. В ней ука­зываются те же субъекты, за исполнением законов которыми осуществляется надзор. В ст. 27 гл. 2 говорится, что прокуроры используют предусмотренные ст. 22 закона полномочия, кото­рые предоставлены им для осуществления общего надзора. Это еще раз подтверждает отсутствие специальной отрасли по над­зору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, ибо при наличии таковой были бы выделены и специальные отрас­левые полномочия.

Вторая группа направлений — комплексные образования, они прямо не указаны в Законе о прокуратуре Российской Фе­дерации, производны от отраслей, формируются из их элемен­тов и представляют собой связь последних во взаимодействии. Эти направления группируются по видам нарушений законно­сти в целях усиления борьбы с ними, которая не ограничивает­ся рамками одной отрасли, а включает в себя и другие направле­ния деятельности прокуратуры. Нередко борьба с определенны­ми видами правонарушений начинается с одной деятельности, продолжается в другой, третьей... Например, при проведении общенадзорной проверки выявляется хищение государственной или муниципальной собственности. Возбуждается уголовное дело и осуществляется надзор за его расследованием. Предва­рительное следствие закончено, и дело передается в суд. Во время судебного разбирательства прокурор поддерживает государственное обвинение, а после вступления приговора в законную силу осуществляет надзор за исполнением уголовного наказания.

При определении рассматриваемых направлений обычно учитываются два условия: распространенность соответствующего вида нарушений законности и существенность причиняемого ими вреда. Выделение указанных направлений — способ привлечения внимания прокуроров к усилению борьбы с правона­рушениями, при проведении которой происходит межотраслевая координация деятельности прокуратуры по укреплению законности и правопорядка.

При определении таких направлений необходимо учитывать состояние законности в стране в целом, в областях, краях, рес­публиках и даже в отдельных городах и районах. Иначе говоря, в зависимости от обстановки, складывающейся в стране и в от­дельных регионах, они могут быть общероссийскими, областны­ми, краевыми, республиканскими, городскими, районными. По тем или иным данным необходимо выяснить виды совершаемых нарушений, место и время их совершения, степень соци­альной опасности и т.д.

В современных условиях можно выделить несколько направ­лений анализируемой группы.

Первое — надзор за исполнением законов в сфере экономики. Соблюдение законности в данной сфере — основа прогрессив­ного развития общества. Но именно в ней совершается множе­ство посягательств на государственную и муниципальную собственность: осуществляется незаконная приватизация предпри­ятий, неправомерно создаются различные акционерные общества, консорциумы, фирмы, происходит вложение иностранных инвес­тиций, в результате чего многие предприятия оказываются под контролем других государств. Кроме того, руководители ком­мерческих организаций уклоняются от уплаты налогов, и госу­дарственный бюджет не пополняется. В подобной обстановке органы прокуратуры должны принимать решительные меры по борьбе с нарушениями законности, используя полномочия но всем отраслям надзора.

Второе комплексное направление — надзор за исполнением законов в социальной сфере, назначение которого — обеспечить исполнение законодательства об охране здоровья граждан, за­щите прав потребителей, акционеров, трудовых, жилищных и иных прав граждан. Прокуроры надзирают за исполнением трудового законодательства, касающегося, в частности, увольне­ния граждан, своевременной выплаты заработной платы, пенсий, пособий, различных компенсаций. С целью обеспечить указан­ные выплаты прокуроры предъявляют в арбитражные суды иски к предприятиям-должникам, а взысканные суммы затем исполь­зуются по назначению. С этой же целью проверяются взаимные расчеты между предприятиями, акционерными обществами по поставкам продукции, оплате транспортных услуг и т. д.

Третье направление — надзор за исполнением законов об ох­ране природы. Вследствие недостаточности средств на проведе­ние природоохранных мероприятий и безответственности руко­водителей некоторых предприятий, акционерных обществ совершаются нарушения природоохранного законодательства, по­ставившие экологическую обстановку в стране на грань катас­трофы: происходят выбросы ядовитых веществ в окружающую природную среду, загрязняется воздух, реки и озера, беспощад­но вырубаются леса, уничтожается растительный и животный мир. Надзор за исполнением законов об охране природы осу­ществляют территориальные, в той или иной степени военные и транспортные прокуратуры, а также специальные природоо­хранные прокурорские органы. Борьба с нарушениями приро­доохранного законодательства присуща всем отраслям проку­рорского надзора.

Четвертое направление — надзор за исполнением законов о не­совершеннолетних. С одной стороны, наблюдается рост числа нарушений законности, в том числе преступлений, совершае­мых несовершеннолетними, а с другой — правонарушения совершаются и в отношении самих несовершеннолетних (родите­лями, иными гражданами, должностными лицами), что приво­дит к деградации несовершеннолетних, падению их нравствен­ного уровня, формированию антисоциальных установок. В та­кой ситуации перед прокурорами стоит важная задача: активно бороться с указанными нарушениями законности и всемерно способствовать надлежащему воспитанию подрастающего поко­ления.

Можно выделить еще два комплексных направления дея­тельности прокуратуры: надзор за исполнением законов о меж­национальных отношениях и надзор за исполнением законов о внешнеторговой деятельности. Первое касается борьбы с по­сягательством на права и свободы русскоязычного населения со стороны так называемой элитной нации. Этот надзор должен активно осуществляться в республиках, входящих в состав РФ, а также в иных регионах, где оказываются переселенцы из дру­гих стран. Второе направление надзора представляет собой борь­бу с нарушениями законов, касающихся ввоза и вывоза некачественных, опасных для здоровья людей товаров. Оно же вклю­чает в себя меры по борьбе с наркобизнесом.

Организационная группа направлений осуществляется про­куратурой совместно с другими государственными органами и целях борьбы с нарушениями законности. При объединении усилий прокуратура должна выполнять организационную функ­цию. В соответствии со ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации прокуроры информируют органы государственной власти и управления, население о состоянии законности для разработки и реализации мер по борьбе с преступностью и дру­гими правонарушениями. В указанном законе говорится о ко­ординации деятельности правоохранительных органов по борь­бе с преступностью (п. 2 ст. 1), дабы обеспечить единство тол­кования и применения норм права, устранить противоречия в практике применения мер пресечения, постоянно повышать качество расследования уголовных дел и т. д.

Напомним, что к правоохранительным органам относятся прокуратура и органы дознания и предварительного следствия. В борьбе с преступностью они должны действовать четко, согласованно, не допускать противоречий, конфликтов по пово­ду тех или иных моментов расследования преступлений. Между тем, как показывает практика, нередко не принимаются или скрываются заявления о трудно раскрываемых преступлениях, выносятся незаконные постановления об отказе в возбуждении уголовных дел или о прекращении производства расследования, дается незаконная квалификация составов преступлений и т. д.