Государственная собственность

В этой связи необходимо отметить роль Президента Российской Федерации, который как глава  государства в соответствии с  Конституцией Российской Федерации  обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей власти, взаимодействие органов  власти Федерации и ее субъектов  путем издания и подписания законодательных  актов Российской Федерации. В соответствии с нормами права принято, что  указами Президента Российской Федерации  оформляются решения, имеющие нормативный  характер. Применительно к управлению государственной собственностью –  это предписания относительно государственной  собственности, рассчитанные на постоянное или многократное действие.

Взаимоотношения между Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти в процессе управления госсобственностью осуществляется по двум каналам: сверху вниз, т.е. по инициативе Правительства Российской Федерации  или снизу вверх, т.е. по инициативе федеральных органов исполнительной власти. Правовые аспекты этих видов  взаимоотношений имеют принципиальные отличия, обусловленные разницей правового  положения Правительства Российской Федерации и остальных федеральных  органов исполнительной власти. При  этом Правительство Российской Федерации, в частности, обеспечивает координацию  деятельности федеральных органов  исполнительной власти по управлению государственной собственностью.

Часть своих функций Правительство  Российской Федерации передало ряду федеральных органов исполнительной власти в целях обеспечения эффективного управления различными объектами государственной  собственности. Как уже отмечалось ранее, ключевая роль в процессе управления государственной собственностью отведена Министерству государственного имущества  Российской Федерации, которое от имени  государства осуществляет право  собственности в отношении федеральных  государственных унитарных предприятий  и учреждений как имущественных  комплексов и пакетов акций, закрепленных в федеральной собственности. При  этом Правительством Российской Федерации  на Мингосимущество России могут  возлагаться следующие основные задачи и функции:

• управление и распоряжение в установленном порядке объектами федеральной собственности, в том числе жилищным фондом, на территории Российской Федерации и за рубежом;
• учет федерального имущества и контроль эффективности его использования;
• разработка принципов и осуществление единой государственной политики в области приватизации государственных и муниципальных предприятий, объектов недвижимости, в том числе земельных участков, находящихся под приватизируемыми предприятиями;
• межотраслевая и межрегиональная координация приватизации государственного имущества, управления и распоряжения федеральной собственностью;
• руководство деятельностью своих территориальных органов;
• участие в создании инфраструктуры фондового рынка, обеспечивающей процессы приватизации и реализации государственной политики в области привлечения инвестиций;
• разработка и формирование стратегических направлений государственной политики в области реформирования имущественных отношений в Российской Федерации;
• содействие развитию международного сотрудничества в области имущественных отношений;
• методическое и правовое обеспечение процессов управления и приватизации государственного имущества.

 

 

 

1.3 Нормативно-правовая база управления государственной собственностью

 

Управление государственной  собственностью в широком смысле слова охватывает деятельность многих структур и включает в себя ряд элементов прямого и косвенного воздействия субъектов управления на объекты управления: определение целей, правовое регулирование, управленческие решения, распорядительные действия, иерархические команды в системах управления, контроль. Государственное управление в экономической сфере дополняется государственным регулированием общих правил поведения субъектов хозяйствования, установлением правовых режимов для групп субъектов, индивидуальными административными актами управления.

Государственной собственности  необходим четкий порядок управления, при котором разграничение функций  разных органов способствует согласованному решению общих задач, поэтому  очень важно как и кто ею распоряжается[11].

Как уже отмечалось, на федеральном  уровне управление государственной  собственностью возложено на Правительство  Российской Федерации, которое обязано  выполнять эту работу согласно Конституции  Российской Федерации и Федеральному конституционному закону «О Правительстве  Российской Федерации». Большое количество вопросов решается и с помощью  Указов Президента Российской Федерации.

Главной же задачей Правительства  Российской Федерации является выработка  государственной политики, которая  позволит не только сохранять и эффективно управлять, но и приумножать государственное  достояние. В силу этого эффективность  управления в этом секторе экономики должна быть очень высокой.

Конституционное признание  равенства государственной и  иных форм собственности (статья 8) сочетается с совместным решением Федерацией и  ее субъектами вопросов разграничения  государственной собственности (статья 72). А пункт «д» статьи 71 Основного  закона относит к ведению Российской Федерации федеральную государственную собственность и управление ею [1].

Содержание права государственной  собственности определено в статьях 113, 124, 125, 214 Гражданского кодекса Российской Федерации. Оно распространяется [4]: 

- во-первых, на объекты собственности, которые закрепляются за государственными предприятиями и учреждениями или составляют средства бюджета и иное государственное имущество, включенное в казну Российской Федерации и ее субъектов;

- во-вторых, на осуществление прав собственника от имени Российской Федерации и ее субъектов уполномоченными органами государственной власти; 

- в-третьих, на государственные унитарные предприятия, которым государственное имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Эти основополагающие нормы  конкретизированы в целом ряде федеральных  законов – о приватизации, естественных монополиях, железнодорожном транспорте, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, защите экономических интересов  Российской Федерации при осуществлении  внешней торговли, Воздушном кодексе Российской Федерации и др.

Однако в силу ряда политических причин наряду с этим в последние  годы появлялись многочисленные Указы  Президента Российской Федерации, с  помощью которых решалась судьба государственной собственности. Например, вопросы акционирования, порядок  участия представителей государства  в управлении акционерными обществами, организация управления ими и  др. К тому же и в субъектах  Федерации начали создаваться собственные  нормы, касающиеся управления государственным имуществом.

В итоге получилось, что  республиканские конституции и  областные уставы стали по-разному  определять не только содержание понятия  «объект государственной собственности», но и режимы его использования. Более  того, в ряде областей были приняты  отдельные законы, касающиеся казенного  имущества или устанавливающие  порядок управления и передачи данных объектов в ведение муниципальных  органов. Противоречивость и пробелы  в регулировании режима государственной  собственности снижают ее потенциал. А ведь именно единый собственник  в лице государства должен обеспечить эффективность управления ею в масштабе страны. Отсюда оправданы предложения  о необходимости принятия федеральных  законов: об управлении государственной  собственностью в Российской Федерации; о порядке отнесения государственного имущества к федеральной собственности  и собственности субъектов Федерации. Эту же цель преследует и проект нового Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный  закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской федерации», разрабатываемый в настоящее  время Правительством Российской Федерации. 

 Как уже отмечалось, важным каналом влияния государства  на деятельность акционерных  обществ является участие его  представителей в управлении  этих обществ. Для этой цели  Указами Президента Российской  Федерации или постановлениями  Правительства Российской Федерации  в крупнейших и наиболее важных  для государства акционерных  обществах образуются коллегии  представителей для обеспечения  интересов государства по управлению  акциями, находящимися в федеральной  собственности. Как правило, в  состав таких коллегий входят  руководители федеральных министерств  и ведомств, региональных комитетов  по управлению государственным  имуществом, высококлассные специалисты,  главы администраций. Таково, например, постановление Правительства РФ  от 7.04.1998 г. «О назначении представителей  государства в открытых акционерных  обществах оборонно-промышленного комплекса».

Своеобразным режимом  использования госсобственности является управление пакетами акций, принадлежащих  Российской Федерации. Оно создает  рычаги для участия государства  в управлении, прежде всего, предприятиями  стратегического значения. Вопрос в  том, как их эффективно использовать в интересах не только этих предприятий, но и предприятий других отраслей экономики страны.

Еще один аспект – передача права распоряжения федеральной  собственностью на своей территории органам субъектов Федерации. Начало этому было положено соглашением  между Мингосимуществом России и  администрациями г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Передача в регион прав владения госсобственностью  расширяет возможности последнего влиять на развитие промышленности, оценку деятельности директоров предприятий, ситуаций банкротства и т.п. Такие  соглашения получают все большее  распространение. Но здесь следует  подчеркнуть, что окончательные  решения по эффективному управлению федеральной собственностью Губернатор субъекта Федерации может принять  только по согласованию с Мингосимуществом России и Правительством Российской Федерации.

Непростым делом оказалось  разграничение объектов государственной  собственности между федеральным  уровнем и уровнем субъектов  Федерации. Первым нормативным актом  в этой сфере стало Положение  об определении пообъектного состава  федеральной, государственной и  муниципальной собственности и  порядка оформления прав собственности, утвержденное распоряжением Президента Российской Федерации от 18.03.1992 г. Затем  вступил в силу Гражданский кодекс Российской Федерации, в котором  содержится ряд норм, регулирующих порядок продажи предприятий (статьи 559-566)[4].

Однако следует учитывать  и то, что Правительство РФ довольно часто принимает решения о  передаче тех или иных государственных  предприятий и учреждений субъектам  Федерации. Но здесь главное, что  не меняется собственник – государство, поэтому изменение отношений  собственности происходит с помощью  административно-правового акта. В  случаях же передачи объектов государственной  собственности муниципальным образованиям согласно статье 295 Гражданского кодекса, разрешающей эту процедуру, смена  собственника очевидна[3].

Необходимо отметить, что  круг объектов федеральной собственности  определен Конституцией Российской Федерации, а объектов собственности  регионов – в их конституциях и  уставах. Тем не менее, подвижность  этих объектов возможна, что наблюдается  в ходе приватизации. Нельзя исключать  и обратный процесс, что вполне оправдывает  подготовку рабочими группами ряда Комитетов  Государственной Думы федерального закона «О национализации».

В настоящее время в  субъектах Федерации по-разному  определяются состав и перечень объектов государственной собственности. В  одном случае для этого принимается  соответствующий закон, в другом – постановление, в третьем –  решение.

 

2 ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ  ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ  В ОРЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ 

2.1 Состав и характеристика  государственной собственности  Орловской области

 

Согласно главе 5 статьи 42 Устава Орловской области в государственной собственности области могут находиться[5]:

- земля и другие природные ресурсы;

- предприятия промышленности, транспорта, связи, топливно-энергетического комплекса;

- объекты инженерной и социальной инфраструктуры;

- здания, сооружения, средства транспорта;

- ценные бумаги и другие финансовые активы;

- информация;

- имущественные права.

Так же в государственной собственности области находятся:

- имущество, переданное областью в хозяйственное ведение или оперативное управление предприятиям и учреждениям образования, здравоохранения, социального обеспечения, культуры, органам государственной власти области;

- средства областного бюджета, а также имущество, приобретенное органами государственной власти области в порядке, предусмотренном законом.

 

 

2.2 Механизм управления государственной собственностью в Орловской области

 

В целях повышения эффективности  использования имущества, находящегося в государственной собственности  Орловской области, и установления единого порядка принятия решений  в отношении имущества, находящегося в государственной собственности  Орловской области и непригодного для дальнейшего использования, в соответствии с подпунктом 7 пункта 5 статьи 72 Устава (Основного Закона) Орловской области[4], пунктом 1 статьи 19 Закона Орловской области от 17 марта 2009 года № 879-ОЗ «О Правительстве и системе органов исполнительной государственной власти Орловской области»[6] Правительство Орловской области издало постановление от 28.02.2011 года № 58 «О порядке принятия решений об имуществе находящемся в государственной собственности Орловской области и непригодном для дальнейшего использования», согласно которому[7]:  

1) Положение о порядке принятия решений об имуществе, находящемся в государственной собственности Орловской области и непригодном для дальнейшего использования определяет порядок принятия решений о распоряжении имуществом, находящимся в государственной собственности Орловской области и непригодным для дальнейшего использования, а также порядок взаимодействия органа исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области, осуществляющего функции по выработке региональной политики, нормативного правового регулирования, а также правоприменительные функции в сфере государственного имущества, государственных унитарных предприятий Орловской области, государственных учреждений Орловской области при принятии и исполнении указанных решений;