Государственный долг и его последствия

Государственный долг - это  по существу сумма задолженностей государства  по размещенным и непогашенным государственным  займам (включая начисленные по ним  проценты). И в зависимости от валюты, в которой размещен займ, государственный долг бывает внутренним или внешним. Соответственно, внешние  заимствования привлекаются в иностранной  валюте, а внутренние - в рублях. Поэтому  займы, которые Правительство РФ берет у Центрального банка РФ в иностранной валюте, относятся  к внешнему долгу России.

В соответствии с действующим  законодательством (ст. 98 БК РФ) долговые обязательства Российской Федерации  могут существовать в форме:

- кредитных соглашений  и договоров, заключенных от  имени Российской Федерации как  заемщика с кредитными организациями,  иностранными государствами и  международными финансовыми организациями;

- государственных займов, осуществленных путем выпуска  ценных бумаг от имени Российской  Федерации;

- договоров и соглашений  о получении Российской Федерацией  бюджетных ссуд и бюджетных  кредитов от бюджетов других  уровней бюджетной системы Российской  Федерации;

- договоров о предоставлении  Российской Федерацией государственных  гарантий;

- соглашений и договоров,  в том числе международных,  заключенных от имени Российской  Федерации, о пролонгации и  реструктуризации долговых обязательств  Российской Федерации прошлых  лет.

В общую сумму государственного внутреннего долга Российской Федерации  включаются:

- основная номинальная  сумма долга по государственным  ценным бумагам Российской Федерации:

- объем основного долга  по кредитам, полученным Российской  Федерации;

- объем основного долга  по бюджетным ссудам и бюджетным  кредитам, полученным Российской  Федерацией от бюджетов других  уровней;

- объем обязательств по  государственным гарантиям, предоставленным  Российской Федерацией.

В общую сумму государственного внешнего долга Российской Федерации  включаются:

- объем обязательств по  государственным гарантиям, предоставленным  Российской Федерацией;

- объем основного долга  по полученным Российской Федерацией  кредитам от правительств иностранных  государств, кредитных организаций,  фирм и международных финансовых  организаций. 

Включение в состав государственного долга обязательств по соглашениям  и договорам о пролонгации/реструктуризации в качестве самостоятельного элемента государственных обязательств методологически  неверно ввиду того, что пролонгации  и реструктуризации обязательств определяют, как правило, лишь порядок и условия  замены одних долговых обязательств другими, с иными условиями обслуживания и погашения.

Среди проблем современной  бюджетной политики проблема государственного долга занимает особое место. Она  является одной из основных проблем  российской экономики, оказывающей  непосредственное влияние как на темпы экономического роста страны в целом, так и на направления  финансовой и бюджетной политики.

Экономическую ситуацию РФ серьезно осложнила проводившаяся  в 1996-1998 гг. политика российских властей  по управлению государственным долгом, направленная на замещение долговых инструментов, номинированных в рублях, внешними заимствованиями, потому что  они были значительно дешевле  внутренних. В результате внешний  долг России вырос в 1996-1998 гг. более  чем вдвое, а только за первые восемь месяцев 1998 г. - на 18,5 млрд. долл. (Приложение 1 табл. 1).

Однако переход России на внешние заимствования пришелся на конец подъема мировой экономики  и начало финансового кризиса, охватившего  финансовые рынки развивающихся  стран в 1997- 1999 гг. В результате девальвации  российского рубля в 1998 г. государственный  долг, номинированный в иностранной  валюте, за несколько месяцев увеличился более чем втрое, а весь государственный  долг - почти вдвое.

Объем государственного долга  России до августа 1998 г. был не очень  велик по международным стандартам, что отчасти способствовало недооценке российскими властями реальной угрозы долгового кризиса. Доля государственного долга в ВВП в 1997 г. составляла 54%, при этом 26% приходилось на внешний, а 28% - на совокупный внутренний долг (при  этом доля ГКО-ОФЗ превышала 14%). Для  сравнения: отношение совокупного  долга стран ЕС к их ВВП в 1996 г. составляло 70,4%, а в США - 63,1%. Причем высокие объемы российского внешнего долга в значительной степени  определяются задолженностью бывшего  СССР. Величина собственно российского  долга к началу 1998 г. составила 7,6% ВВП.

Внешние заимствования обычно делаются на более длительные сроки  по сравнению с внутренними. Если бы консолидация долга (замена краткосрочного долга на долгосрочный путем изменения  соотношений внутренних и внешних  заимствований) проводилась в более  благоприятных условиях, то угрозу нараставшего с осени 1997 г. финансового  кризиса, видимо, можно было несколько  ослабить.

Существует еще один аспект оценки государственного долга России, а именно относительно небольшие  размеры легального ВВП, который  только и может служить источником обслуживания этого долга. По оценке, совокупный объем государственного долга всегда был существенно  выше 50%, а за 1995-1997 гг. увеличился с 65 до 70% легального ВВП.

Постоянный рост государственного долга неизбежно приводил к увеличению абсолютных и относительных расходов на его обслуживание. Процентные расходы  возросли с менее чем 2% совокупных расходов федерального бюджета в 1992 г. до почти 35% в январе - июле 1998 г.

В результате под воздействием увеличения государственного долга  произошло существенное изменение  структуры расходов федерального бюджета  в сторону платежей по обслуживанию внутренней и внешней задолженности (Приложение 2 табл.2).

Так, платежи по обслуживанию и погашению внешнего долга в  период до 2015 г. должны составлять 12-15 млрд. долл. ежегодно, даже если больше ничего не занимать. Это составляет примерно половину доходов федерального бюджета. Сохранение таких условий обслуживания внешнего долга грозит России отсутствием  перспектив экономического роста на весь этот период.

Достигнутое в феврале 2000 г. соглашение с Лондонским клубом коммерческих банков - кредиторов позволяет России сэкономить на обслуживании этой части  долга примерно 13 млрд. долл. в 2001 - 2007 гг.

Динамика и структура  государственного долга Российской Федерации 1997-2005 гг. приведена в Приложении 2 табл. 1. Структура государственного внешнего долга России приведена  в Приложении 2 табл. 3.

Объем государственного долга  Российской Федерации в настоящее  время составляет около 26% ВВП, что  является невысоким показателем, учитывая зависимость экономики страны от мировой конъюнктуры цен на энергоносители.

Выплаты по погашению основной суммы внешнего государственного долга  Российской Федерации в 2005 г. составили 11,5 млрд. долл. США, что на 2,5 млрд. долл. США больше объема погашения государственного долга в 2004 г.

В 2005 г. внешние государственные  долговые обязательства Российской Федерации сократились с прогнозируемых на 1 января 2005 г. 115,7 млрд. долл. США до 106,9 млрд. долл. США на 1 января 2006 г., внутренние государственные заимствования  Российской Федерации увеличились  с 843,2 млрд. руб. на 1 января 2005 г. до 995,8 млрд. руб. Таким образом, совокупный государственный долг на 1 января 2006 г. составил 4202,8 млрд. рублей, что составляет 22,2% ВВП.

В целом приоритет государственных  внутренних заимствований над внешними в целях рефинансирования государственного долга в сложившихся условиях представляется оправданным. Сложившиеся  позитивные изменения на рынке государственных  внутренних заимствований в условиях сохранения устойчивого платежного баланса позволили правительству  РФ в 2005 г. планировать привлечение  финансовых ресурсов на внутреннем рынке  заимствований в объеме 210,8 млрд. руб. При этом погашение ранее  размещенных государственных бумаг  составит 122 млрд. руб. Соответственно чистое привлечение финансовых ресурсов с внутреннего рынка заимствований  в 2005 г. составило 88,8 млрд. руб., что не повлияло на увеличение процентной ставки на внутреннем кредитном рынке. Положительным  фактом является то, что данные заимствования  носят среднесрочный и долгосрочный характер от 3 до 15 лет.

В целом анализ показывает, что рынок государственного внутреннего  долга фактически способен выполнять  функции аккумулирования источников бюджетного дефицита, стабилизации денежного  оборота и способа регулирования  ликвидности банковской системы. Вместе с тем он пока не стал инструментом поддержки экономического роста  и инвестиционной активности.

Расширение объемов государственных  внутренних заимствований должно осуществляться с учетом мер по минимизации финансовых рисков. Это предусматривает увеличение средних сроков обращения размещаемых  долговых инструментов и сокращения спекулятивной составляющей, расширение спектра применяемых долговых инструментов, а также удержанием процентных ставок на уровне, близком к показателю инфляции, в целях дальнейшего  сокращения доли расходов на обслуживание государственного внутреннего долга  в общих расходах федерального бюджета  и объеме ВВП.

Государственный внутренний долг РФ, выраженный в ценных бумагах, за 7 месяцев 2008 г. увеличился на 9,3% до 1,365 трлн.руб. Об этом свидетельствует информация Департамента международных финансовых отношений, государственного долга  и государственный финансовых активов  Министерства РФ.¹

Соотношение расходов на обслуживание государственного долга к доходам  федерального бюджета у Российской Федерации является высоким по сравнению  со странами с сопоставимым уровнем  экономического развития.

Динамика изменения объема и структуры государственного долга  за последние годы повлияла на объем  ассигнований федерального бюджета  по его обслуживанию. Планируемые  расходы на обслуживание государственного долга Российской Федерации в 2005 г. сократились по сравнению с 2004 г. на 33,3 млрд. руб. и составили 254,2 млрд. руб. (287,5 млрд. руб. в 2004 г.).

Снижение объемов расходов федерального бюджета в 2005 г. по обслуживанию государственного долга обусловлено  существенным сокращением размера  внешнего государственного долга Российской Федерации за последние годы.

В связи с сокращением  внешнего государственного долга Российской Федерации расходы по его обслуживанию сократятся на 37,2 млрд. руб. и составят 185,9 млрд. руб.

При этом в связи с увеличением  государственных внутренних заимствований, а также ростом государственного внутреннего долга в 2005 г. расходы  по его обслуживанию возросли на 3,9 млрд. рублей и составили 68,2 млрд. руб.

Из вышеприведенных данных видно, что абсолютная величина государственного внешнего долга Российской Федерации  за последние годы стала снижаться, и на сегодняшний день основная проблема заключается не в самой величине внешнего долга, а в непомерной тяжести  его обслуживания (уплаты процентов и сумм погашения, которые по оригинальному графику платежей приходятся на данный календарный год) за счет расходов федерального бюджета (Приложение 2 табл. 2).

Расходы по обслуживанию государственного долга становятся фактором торможения реализации политики преодоления опасности  техногенных катастроф, запредельного  износа фондов и, в целом, обеспечения  перевода экономики на уровень развития высоких технологий. В сочетании  с продолжающемся процессом утечки капитала из финансового оборота  национальной экономики выведение  финансовых ресурсов из бюджетной системы  резко снижает потенциал развития экономики (отсутствие средств на: 1) развитие производств с нанотехнологиями; 2)разведку новых месторождений; 3)реконструкцию  и модернизацию предприятий авиатранспорта; 4) финансирование сельскохозяйственной отрасли и т.д.).

До недавнего времени  рынки облигаций в России показывали значительный рост по всем сегментам, что было связано с улучшением кредитного качества национальных компаний, с увеличением количества инвесторов и с благоприятным общим фонов  на долговых рынках. Однако, мировой  кредитный кризис, разразившийся  во втором полугодии 2007 года, внес серьезные  коррективы в данный сегмент экономики. Не помогли даже рекордно высокие  цены на нефть и активная поддержка  государства. Иностранные инвесторы  сбавили темпы покупки российского  долга и перестали активно  участвовать в новых размещениях, некоторые из них закрыли лимиты на уровень долга ниже суверенного. Для российских корпораций резко  снизилось количество возможностей по рефинансированию, это не замедлило  отразиться на рынке первых технических  дефолтов из-за невозможности рассчитаться по оферте или даже выплатить купоны.

Подлили масла в огонь  крупные кредиты государственных  заемщиков со значительной премией  к рынку. Это в совокупности с  сокращением количества рыночных выпусков привело к существенной переоценке риска на рынке и повышению стоимости заимствований.

Но рынок не закрылся окончательно, уже начиная с февраля-марта 2008 года объемы первичных размещений начали соответствовать докризисным. Основной поддержкой для рынка стала уже  состоявшаяся и имеющая серьезные  позиции внутренняя база инвесторов – местные банки и управляющие  компании. Можно отметить явный рост в рейтингах организаторов частных  российских банков и выпадение из Топ-15 некоторых иностранных участников. (Приложение 3 табл. 1). Другим важным фактором восстановления рынка облигаций  является возможность занимать на внешних  рынках, где присутствует положительная  динамика.

До недавнего времени  в большинстве прогнозов по рынку  облигационных заимствований присутствовала положительная направленность. Предполагалось, что несмотря на возросшую инфляцию, размещения будут сохранять свои объемы, либо возможно их незначительное уменьшение, а ставки привлечения  будут выше, но не намного. При достаточной  общей ликвидности на рынке мало кто прогнозировал кризисную  ситуацию. Более того, некоторые  аналитики считали, что сектор облигационных  займов будет только укрепляться. Однако в возникших условиях нестабильности ставки привлечения средств значительно  выросли. Ставки по высококачественным облигациям выросли на 1,5 процента. В связи с ухудшением общей  ситуации на рынке заимствований  складываются негативные условия, когда  у предприятий появляются кассовые разрывы, эмитенты не способны выплачивать  по офертам, возникают технические  дефолты. Как следствие кредитные  организации стали давать взаймы только надежным эмитентам, причем под  более высокие ставки. Таким образом, в условиях кризиса произошел  сдвиг в сторону высококачественных бумаг с государственным участием, с рейтингами от международных рейтинговых  агентств (Приложение 3 табл. 2). Другие эмитенты становятся неликвидны, их бумаги приходится держать до погашения. Однако в условиях кредитного кризиса появляются инвесторы-спекулянты и фонды, пытающиеся сыграть на скупке высокодоходных рискованных инструментов. На ближайший год на валютном облигационном рынке ожидается ухудшение ситуации как минимум на 6 месяцев. Основными негативными факторами являются рост процентных ставок и выход нерезидентов с рынка из-за политических рисков. Восстановление рынка может начаться через один год. Инвесторам не имеет смысла покупать бумаги с низкой доходностью, если доходность банковских депозитов будет выше.