Развитие социальных функций местной власти

 

 

Введение…………………………………………………………...…………...…2

Глава 1. Содержание и цели социальной политики муниципального образования………………………………………………………………………3

1. Россия как ассиметричная федерация……………………………………….3
2. Регионализация и муниципализация социальной политики ………………9
3. Межбюджетные отношения и развитие социальной сферы……………...13

Глава 2. Развитие социальных функций местной власти………………...18

2.1 Сущность и формы  социальных функций местной власти……………….18

2.2 Содержание социальных  функций органов местного самоуправления….21

2.3 Пути развития содержания  социальных функций местной власти…….24

Заключение ….……………………………………………….……………........27

Список использованной литературы ………………..……….………….........................28

 

Введение

Россия является самой многосубъектной федерацией в мире, где среди 89 субъектов представлено шесть их видов. Существующие, закрепленные в Конституции РФ разные права и полномочия субъектов, вплоть до наличия собственных конституций республик, делают Россию ассиметричной федерацией. Политическая ассиметрия дополняется серьезными различиями в уровне социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

Глубокие социально-экономические и культурные различия между регионами России ставят под сомнение саму возможность реализации единой государственной социальной политики, существование общих социальных стандартов и осуществление государством единого набора социальных функций. По набору показателей характеристики жизни в Москве в принципе несравнимы с характеристиками быта и социальной ситуации жителей, например, Корякского автономного округа, Сибирского побережья Ледовитого океана, поселков в тундре и Восточносибирской тайге. Они несравнимы и с жизнью в малых городах Европейской части России и сельской местности. Бросающиеся в глаза различия существуют на расстоянии менее сотни километров в рамках одного субъекта, например, в подмосковных Химках или Красногорске и Рузе или Волоколамске.

В то же время государство едино, а значит, не может не объективировать свои сущностные свойства на всем своем пространстве и на всех уровнях власти.

 

Глава 1. Содержание и цели социальной политики муниципального образования.

1.1 Россия как ассиметричная федерация.

 

Важное значение для формирования и развития эффективной социальной политики в Российской Федерации имеет структура самого государства. Любая идеология и любой опыт других стран, внедряемые в России, будут деформированы реальными свойствами существующей государственной структуры, и, как показывает многовековой опыт, самые общие и объективные закономерности приобретут трудно узнаваемый вид. При этом имеются в виду не поэтические абстракции, а в полнее конкретные особенности отношений между иерархическими уровнями государственной власти: центром и периферией; климатическими и географическими зонами; экономической специализацией регионов; социокультурными особенностями национальных образований, мегаполисов, крупных и мелких городов, села; этническим и другим цивилизационным разнообразием[1, с.69].

В Федеративном государстве само государство является многосубъектным. Функции и конституционные обязанности государства в социальной сфере распределяются между федеральным уровнем и уровнем субъектов Федерации. Способом распределения является конституционное распределение пределов (предметов) ведения Федерации и их совместного ведения (ст. 71-73 Конституции Российской Федерации).

К исключительному ведению Российской Федерации относятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области социального развития (п. “е” ст. 72 Конституции РФ).

За федеральным уровнем были закреплены: принятие парламентских актов, регулирующих общие принципы социальной политики; определение единых федеральных минимальных социальных гарантий в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, социальных пособий, медицинского обслуживания, образования, культуры; разработка и финансирование целевых социальных программ; формирование и управление внебюджетных государственных социальных фондов; определение условий и порядка компенсации денежных доходов и сбережений населения в связи с инфляцией; финансирование объектов социальной инфраструктуры, находящихся в федеральном ведении.

Предметы ведения субъектов Российской Федерации не имеют прямого конституционного закрепления, а лишь руководствуются формулой “вне предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения субъекты Федерации обладают на своей территории всей полнотой государственной власти”.

Конституционная модель разграничения полномочий практически умалчивает о социальных функциях и ответственности местного самоуправления и необходимой для их реализации финансово-экономической базы. Эти вопросы стали предметом регулирования федеральных законов от 4 июля 2003г. №95-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон” Об общих принципах законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и от 6 октября 2003г. №131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

Функции федерального уровня власти по решению социальных вопросов также определены в Федеральном конституционном законе “О Правительстве Российской Федерации”(1997г.). Согласно этому закону Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой государственной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения и благотворительности, содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики.

Система социальной защиты населения государством на федеральном уровне включает четыре главных направления:

· государственная социальная помощь на основе предоставления социальных пособий, льгот и компенсаций;

· пенсионное обеспечение;

· социальное обслуживание;

· социальная защита отдельных категорий населения (ветеранов войны, инвалидов, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей; “чернобыльцев” и некоторые другие категории).

Социальная политика центра должна основываться на двух главных принципах: программно-целевом методе управления социальными процессами и социальном обслуживании интересов населения.

На усмотрение субъектов Российской Федерации переданы полномочия по установлению некоторых льгот.

На муниципальный уровень передан целый ряд расходных обязательств в образовании, в области культуры, здравоохранении, социальной защите.

Новый этап социальных реформ начался в 2003-2005 гг.

В 2003г. были приняты законы “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. За техническими названиями данных законов была скрыта реформа распределения полномочий и ответственности между уровнями власти, изменение структуры и существующих механизмов социальной политики. В частности, основная социальная ответственность перекладывалась на местный уровень управления и субъекты Федерации; менялось распределение налоговых поступлений (по факту увеличивалась доля отчислений в федеральную часть бюджета); отменялись единые социальные гарантии на всей территории страны и социальные льготы в натуральной форме, которые заменялись на фиксированные ежемесячные выплаты; упорядочивался перечень категорий льготников и список льгот. В то же время все эти новации не следовали напрямую из текста законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

Однако социальные параметры территориальной дифференциации не в полной мере компенсируются субвенциями федерального бюджета и напрямую противоречат конституционным нормам, что лишает легитимности и другие аспекты внутренней политики государства, дезинтегрирует единое социальное пространство страны и порождает региональный сепаратизм.

Территориальная дифференциация, обусловленная природно-климатическими условиями, национальными и социально-историческими особенностями и т.п., сама по себе не является непреодолимым препятствием эффективной социальной политики. Проблема реализации единых социальных принципов состоит не в необходимости проведения различной социальной политики в разных регионах, социальная политика по своей сути вариативна, поскольку учитывает условия достижения целей, а в существенных социально-экономических диспропорциях между территориями, отсутствием единых норм удовлетворения социальных потребностей и разном объеме социальных прав граждан[7, с.113].

Трагичность сложившейся ситуации в том, что Российская Федерация пытается формально сохранить все социальные функции государства социальных услуг, каким был Советский Союз, а реально не может обеспечить даже выживание, поскольку старые механизмы социалистического перераспределения в рыночных условиях не работают. Катастрофичность положения не позволяет снизить социальную нагрузку на бизнес, который в условиях высокой социальной обремененности так и не может стать полностью рыночным, уходит в тень, не выполняет своих социальных функций. Существенным является и то, что жесткие рамки нерыночных социальных механизмов государства препятствуют формированию рынка труда, развитию рыночных механизмов социальной защиты и структурной перестройке экономики.

В то же время не вызывает сомнения необходимость использования положительного прошлого опыта.

Сохранение эффективных социальных механизмов предполагает адаптацию существующих систем социальной защиты к рыночным отношениям и их развитие в новых условиях.

Важно отметить, что многие специфические социальные институты, характерные для Советского Союза, вполне вписались в рыночные отношения и стали важными механизмами социальной защиты в новых условиях. Хотя есть многочисленные и обратные примеры. Яркой иллюстрацией последнего являются роль и место профсоюзов, абсолютно рыночного по своей природе института, который оказался настолько деформирован социализмом, что и после десятилетия рыночных реформ практически не играет никакой роли в защите социальных прав.

Модернизация социальных механизмов не может проходить без учета сложившейся социальной культуры. Принципиальным является то, что это именно модернизация, а не строительство на пепелище. Хорошим, хотя и печальным примером здесь может служить реформа системы медицинской помощи населению. Перевод массового медицинского обслуживания на страховые принципы привел к фактическому разрушению некогда общедоступного и сравнительно качественного бесплатного здравоохранения. И сегодняшние попытки исправить сложившуюся ситуацию через усиление страховых механизмов и национального проекта также обречены на провал, поскольку объективная реальность больших пространств, плохих дорог, дорогого транспорта создает естественный монополизм районной больницы или сельского медпункта на данной территории. У человека нет иного выбора медицинского учреждения, кроме того, которое находится там, где он живет, как бы плохо там его ни обслуживали.

В процессе принятия Федерального закона №122-ФЗ в Государственной Думе, было принято решение о предоставлении получателям льгот права выбирать, получать ли им ежемесячную денежную выплату или “социальный пакет”, предоставляющий собой сохраненные в натуральной форме социальные льготы.

Таким образом, результатом принятия Федерального закона №122-ФЗ стало сохранение системы льгот в натуральной форме; дополнительное, весьма значительное финансирование социальной помощи из бюджетов всех уровней; создание новой системы администрирования социальных выплат; существенное изменение системы управления социальной сферой, связанное с заменой сложившихся механизмов новыми, как правило, значительно усложненными; широкое недовольство общества данной реформой и повышение зависимости регионов от трансфертов и субвенций из федерального бюджета[10, с.169].

Социальная политика, реализуемая с 2005 г., с полным основанием может быть названа финансовой социальной политикой, поскольку затрагивает, прежде всего, систему финансирования социальной сферы, предусматривает значительное увеличение социального бюджета и не касаются структурной модернизации. Необходимо отметить, что увеличение социального бюджета в 2005-2006гг. и бюджетных проектировок на 2007-2008гг. является номинальным и не связано с увеличением доли социальных расходов в федеральных бюджетах.

Главный эффект нового направления социальной политики заключается в изменении системы межбюджетных отношений. В соответствии с принятыми законами предусматривается передача с федерального уровня в адрес субъектов большого количества полномочий по оказанию социальной поддержки. Основой финансового обеспечения социальных полномочий субъектов Федерации, большинство из которых являются дотационными, стала финансовая помощь.

Сложившаяся трехуровневая структура власти (федеральный, региональный и муниципальный уровни) и соответствующая им система управления социальными процессами и распределения социальных функций не представляет собой органическое единство социального государства, поскольку происходят пересечение компетенций, несовпадение распределение объемов ответственности и ресурсов, отсутствуют адекватные механизмы учета территориальных социально-экономических особенностей. По данным Е.Ш. Гонтмахера, “долю влияния федерального центра на формирование и реализацию социальной политики сегодня можно оценить в 20%(раньше не менее 90%), региональных властей - 70% местного самоуправления - 10%”. Эти показатели существенно не изменились и после 2005г. Гипертрофированная роль субъектов Федерации не соответствует ни перевернутой пирамиде тоталитарной власти, ни правильной пирамиде демократического общества. Субъект Федерации, с одной стороны, уже в силу межбюджетных отношений не обладает полной социальной субъективностью государства, а с другой - так же как и федеральный центр, не может учитывать реальные особенности каждого географического пункта или домохозяйства.