Внебюджетные фонды и их влияние на экономику РФ

     В результате сложился достаточно ущербный механизм формирования доходов системы  социального страхования России, в соответствии с которым основным плательщиком обязательных платежей являются работодатели (в 2001 г. работодатели уплатили 99% платежей в Пенсионный фонд России3, а в Фонд социального страхования РФ обязательные платежи уплачивают только работодатели), которые совершенно не заинтересованы в полноте их уплаты, так как получателями материальной выгоды по социальному страхованию являются наемные работники. Разделение функций субъекта, формирующего страховой фонд, и субъекта, получающего из него страховые выплаты, нарушает всю систему страховых отношений. Работодатель, выплачивая вознаграждение в нелегальной форме, в современном представлении своих наемных работников нисколько не ущемляет их интересы, пока они не интересуются размером суммы, уплаченной на их социальное страхование. Исходя из чего, конфликт социальных интересов в нашей стране следует переносить из сферы гражданин - государство (пенсионер требующий от правительства повышение размера пенсии; родители, требующие достойное пособие на детей; население, требующее качественных медицинских услуг), в сферу гражданин - работодатель (работник должен требовать от администрации своей организации полноты уплаты обязательных платежей, которые в дальнейшем вернутся работнику в виде социальных выплат и услуг), так как источником выплат в системе социального страхования являются средства самого работника, вычитаемые из его заработка (либо напрямую - удержаниями из заработной платы, либо косвенно - начислениями на заработную плату, пропорционально уменьшающими ее размер)⁴.

     Достижение  данной цели возможно за счет передачи функций плательщика обязательных платежей в систему социального  страхования России (единого социального  налога и страховых взносов) от работодателей  к самим работникам, закрепив в их сознании представление о полной зависимости размера получаемых социальных выплат от суммы, уплаченных обязательных платежей, оставив, при этом, за работодателем функции налогового агента удерживать из заработка работника данные платежи и перечислять их во внебюджетные фонды. При этом, необходимо соответствующее увеличение заработков наемных работников на сумму, начисляемого в настоящее время единого социального налога, которая в дальнейшем будет в полном размере удерживаться. В данных условиях каждое застрахованное лицо должно увидеть, что часть его заработка ему недоплачивается и откладывается в систему социального страхования, откуда удержанные суммы практически в полном объеме вернутся в виде пенсий и пособий. И чем больше сумм будет удержано из заработка, тем больший размер социальных выплат получит данное лицо. Формально система финансовых отношений нисколько не изменится, так как исправные плательщики будут уплачивать платежи во внебюджетные фонды в том же объеме, но иным способом; прирост платежей будет иметь место только у недобросовестных плательщиков.

     Современный российский пенсионный механизм предусматривает  частичную реализацию данных условий. Что достигается за счет трехуровневой  структуры обязательных платежей, включающих базовую, страховую и накопительную части, из которых только две последние части, не превышающие в общей сумме платежей половины, носят индивидуальный характер и возвращаются самому гражданину. Другая половина платежей в виде единого социального налога, направляемого на формирование базовой части пенсии, распределяется между всеми пенсионерами страны и нисколько не влияет на размер пенсии тому лицу, с чьего заработка они были начислены. Данная ситуация совершенно не стимулирует уплачивать платежи на базовую часть пенсии, не учитывающих индивидуальный характер плательщиков, так как при этом нарушается страховой принцип возврата страхователю уплаченных им страховых сумм. А данный пенсионный механизм выполняет не свойственные социальному страхованию функции материальной поддержки малоимущих категорий граждан, которые должны выполняться государством за счет иных финансовых источников, а не за счет средств населения, резервируемых для компенсации утраченного заработка.

     Исходя  из этого, перспективы совершенствования  механизма формирования доходной базы отечественной системы социального страхования можно связывать только с привнесением в него реальных страховых характеристик за счет передачи функций плательщика обязательных платежей во внебюджетные фонды России от работодателя к работнику, при одновременном распространении индивидуального учета уплачиваемых платежей для исчисления пенсий и пособий на всю сумму производимых взносов, что имеет место только по платежам в Пенсионный фонд России на страховую и накопительную части трудовой пенсии В результате каждый работник будет знать - какую сумму он заплатил во внебюджетные фонды России, такую он из него и получит в виде социальных выплат, а недоплата работодателем данных взносов будет расцениваться как воровство у работника части его будущей пенсии или пособия (что и есть на самом деле, хотя и не имеет такой оценки в настоящее время)

     Это должно позитивно сказаться на системе  трудовых отношений посредством  того, что при кадровой конкуренции  наемные работники в тех сферах деятельности, где широки масштабы сокрытия заработков (около 2/3 всего рынка труда, как отмечал Пенсионный фонд России), будут требовать пропорционального повышения оплаты труда, как и в тех организациях, где заработки были легализованы, а платежи на социальное страхование уже не являются налоговым бременем для работодателей. В такой ситуации работодатель, скрывающий объект обложения — заработок, вынужден будет либо его легализовать и законно перечислять обязательные платежи, либо повысив заработок работников продолжать его скрывать, сохраняя свой статус нарушителя закона, либо обострять с работниками трудовые отношения в части оплаты труда и социальной защиты, что при любом исходе должно повышать цивилизованность российского рынка труда.

     В результате данный страховой механизм социальной поддержки граждан России позволит как снизить налоговое бремя отечественных предприятий, так и повысит заинтересованность и ответственность работников в уплате обязательных платежей во внебюджетные фонды России.

     У налогового механизма формирования доходов системы социального страхования нет будущего, так как он подрывает экономическую основу процесса резервирования гражданами страны своего дохода, недопотребляемого в момент его получения, в котором роль государства сводится только до уровня организатора и контролера данного процесса. В настоящее время реальное финансовое участие государства в социальном страховании населения сведено к минимуму - в доходах внебюджетных фондов бюджетные поступления не превышают 10% всех их ресурсов (специфику финансовых процессов территориальных фондов обязательного медицинского страхования, в которых половину доходов составляют платежи региональных и местных органов власти на неработающее население, не следует принимать во внимание, так как система социального страхования предусмотрена, прежде всего, для трудящегося населения). Не имеет смысла подводить под эгиду государственного фискального механизма страховой процесс самозащиты населения через систему автономных страховых социальных фондов (в Российской Федерации - внебюджетных фондов), которые граждане формируют за счет части произведенного ими прибавочного продукта, потребляемого при реализации в их жизни социальных рисков. Налоговая природа социального страхования России представляет его финансовый механизм в искаженном виде: формально единый социальный налог с 2001 г. стал представлять собой для хозяйствующих субъектов дополнительное и очень весомое налоговое бремя, достигая в целом 8% ВВП страны в год и около 1/4 всех налоговых платежей в стране. Но по своей сути социальные взносы на защиту работников от социальных рисков никак не должны финансово «обременять» работодателя и никак не затрагивать его фискальные отношения с государством. Они должны изыматься только из суммы вознаграждения, выплачиваемого работодателем своим наемным работникам, которые и будут получать материальную выгоду за счет платежей на социальное страхование.

     Исходя  из этого, видно, что искоренить существующие проблемы недостаточного уровня формирования доходов отечественных внебюджетных фондов (выливающиеся в то, что их легальная доходная база составляет только 1/3 ее реального размера), которые складываются при потворстве наемных работников своим работодателям в уклонении от уплаты обязательных платежей, невозможно до тех пор, пока платежи на социальное страхование так и будут производиться в виде единого социального налога в качестве дополнительного налогового бремени предприятия, что совершенно не соответствует природе данной экономической категории. Правомерно включать в налоговое бремя предприятия налоговые платежи, которые идут через механизмы социального обеспечения на материальную поддержку слабозащищенных слоев населения, неспособных самостоятельно обеспечить свое существование (прежде всего, неработающих лиц). Но когда речь идет о механизме социального страхования, призванном самообеспечить трудящихся граждан от материального ущерба, сопровождающего реализацию социальных рисков, ни о каких государственных финансовых источниках, формируемых налоговой системой, не должно идти речи. Пока сами граждане страны не оценят свою финансовую ответственность перед собой в области социального страхования, и не увидят, что только исходя из уплаченной ими суммы взносов они будут получать социальные выплаты, до тех пор, они, с одной стороны, будут способствовать своим работодателям снижать налоговое бремя за счет уклонения от уплаты платежей на социальное страхование, с другой — требовать от государства предоставить им достойные социальные выплаты, так как государство имеет специальный налоговый источник, предназначенный на эти цели, и, соответственно, обязательства перед населением по осуществлению данных выплат. А создать действительно сознательное общество можно только в том случае, если доходы системы социального страхования будут формироваться не на налоговых, а на страховых принципах. 

4. Правовая природа государственных 
внебюджетных фондов в РФ 

      Сейчас  особую остроту вновь приобретает  вопрос о необходимости усиления роли государства в управлении экономикой. Одним из важнейших инструментов влияния государства на экономическую составляющую общества являются обязательные платежи в бюджет и внебюджетные фонды. При этом существенное значение имеет решение вопроса о правовой природе платежей в государственные социальные внебюджетные фонды. Данная проблема помимо чисто теоретического имеет еще и практическое значение: в какой мере нормы налогового права распространяются на страховые платежи в социальные внебюджетные фонды.

      Как известно, источниками формирования финансовых ресурсов внебюджетных фондов являются обязательные платежи юридических и физических лиц; добровольные взносы физических и юридических лиц, средства, получаемые от использования временно свободных средств фондов в качестве кредитных ресурсов, а также от размещения их в ценные бумаги. Кроме того, фонды могут формироваться за счет отчислений из других внебюджетных фондов (например, Пенсионный фонд РФ формирует часть своих средств за счет отчислений из Фонда занятости РФ), отчислений от налоговых поступлений (так, часть платежей за пользование природными ресурсами поступает в экологические фонды субъектов Федерации), а также за счет средств от финансовых и иных санкций, выплачиваемых физическими и юридическими лицами (например, средства экологического фонда формируются в том числе и за счет штрафов, уплачиваемых нарушителями экологического законодательства, а Пенсионного фонда - за счет финансовых санкций, взыскиваемых с плательщиков страховых взносов).

      Наиболее  существенным источником формирования внебюджетных фондов являются так называемые страховые взносы. В настоящее время указанные платежи предусмотрены только для социальных внебюджетных фондов. Дорожные фонды, которые во многих субъектах Федерации так и остались внебюджетными, формируются за счет налогов, предусмотренных Законом РФ от 18 октября 1991 года "О дорожных фондах в Российской Федерации"⁵. На вопрос о правовой природе платежей во внебюджетные фонды нет однозначного ответа. Особенно много споров вызывают платежи в социальные внебюджетные фонды. Существуют две точки зрения на эту проблему. Первая состоит в том, что обязательные платежи в социальные внебюджетные фонды являются, по своей сути, налогами. Об этом говорят следующие факты.

      Законодательные акты, устанавливающие основы налоговой  системы, относят страховые взносы во внебюджетные фонды к налогам. Так, согласно ст. 2 уже не действующего в этой части Закона РФ от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" под налогами понимались обязательные взносы в бюджет и внебюджетные фонды. Однако тот факт, что в ст. 19 - 21 вышеуказанного Закона при перечислении видов налогов обязательные платежи в социальные фонды не указаны, дает возможность сделать предположение, что отнесение обязательных платежей во внебюджетные фонды к налогам являлось неумышленным. Такое определение страховых взносов можно скорее отнести к небрежности законодателя, который имел в виду не социальные внебюджетные фонды, а иные внебюджетные фонды, большинство (но не все) из которых уже консолидированы в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации (дорожный, экологический и т.д.).

      Более интересна позиция, отраженная в  Налоговом кодексе РФ. При определении  налога не указывается направленность платежей в те или иные государственные  фонды денежных средств. Под налогом  понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Как видно из приведенного определения, обязательный платеж во внебюджетный фонд вполне можно отнести к налогам. Единственным препятствием этому может послужить признак безвозмездности платежа. Однако этот вопрос будет рассмотрен ниже. Сейчас же нужно отметить, что позиция законодателя по отношению к взносам в социальные внебюджетные фонды до конца не ясна, поскольку при перечислении видов федеральных налогов и сборов указаны и взносы в государственные социальные внебюджетные фонды. Таким образом, если рассуждать с точки зрения буквы закона, взносы в государственные социальные внебюджетные фонды являются налогами. Отметим, что примерно с той же точкой зрения выступил и Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 24 февраля 1998 г. N 7-П⁶, указав на сложность отграничения страховых взносов от налогов.

      На  той же позиции стояли и авторы раннего проекта Налогового кодекса. Как известно, в Кодексе вместо страховых взносов в социальные внебюджетные фонды первоначально предполагалось включить иное определение обязательных платежей в фонды - социальный налог. Авторы данного предложения обосновывали свою позицию тем, что признаки обязательных платежей в социальные внебюджетные фонды позволяют отнести их к разряду налогов. Этими признаками являются обязательность, однократность, верховенство представительной власти в установлении платежей, определенность. Что же касается не свойственного налогам принципа "возвратности" обязательных платежей (на что указывали противники этого подхода), то на это авторы проекта Кодекса возражали, что лица, обязанные уплачивать взносы в социальные внебюджетные фонды, при наступлении определенного события могут получить сумму либо большую, чем внесенные страховые взносы, либо меньшую. Кроме того, при добровольном страховании, основанном на договоре, присутствует такой фактор, как коммерческий риск, то есть страхователь может и не получить причитающейся ему страховой выплаты. По выплатам из социальных внебюджетных фондов коммерческий риск отсутствует, так как независимо от результатов их деятельности государство обязано выплатить установленные законодательством социальные выплаты. Еще раз отметим, что одним из главных аргументов авторов проекта Кодекса являлось то, что собственником средств внебюджетных фондов является государство, и именно оно, а не внебюджетные фонды, фактически обеспечивает выплату пенсий и пособий.