Государственный долг РФ

2) Законодательное закрепление  полномочий Правительства Российской  Федерации по проведению полного  спектра операций в области  управления государственным долгом.

Законодательно не определено само понятие "управление долгом" и, соответственно, пределы полномочий Правительства Российской Федерации  в сфере выполнения этой его функции.

В настоящее время бюджетное  законодательство регулирует, в основном, вопросы заимствований и реструктуризации государственного долга. Однако эффективная  система управления государственным  долгом должна включать в себя более  значительный набор инструментов (рыночные операции по выкупу и досрочному погашению  долга, операции по конверсии (обмену) долга на инвестиции, товары, ценные бумаги, другие финансовые активы и  пр.).

В этой связи необходимо разработать нормативные акты, детализирующие полномочия Правительства Российской Федерации и федеральных органов  исполнительной власти по проведению вышеуказанных операций.

3) Детализированный учет  долговых обязательств.

В настоящее время учет долговых обязательств в значительной степени разобижен, а единая база данных государственных долговых обязательств отсутствует. Учет государственных  долговых обязательств ведется различными банками-агентами (Банк России - внутренний долг, Внешэкономбанк СССР - внешний долг в части облигационных займов и долга официальных кредиторов и других категорий долга), а также различными департаментами Министерства финансов Российской Федерации.

Методология учета долговых обязательств в значительной степени  отличается в зависимости от органа и подразделения Минфина России, осуществляющего учет.

Кроме того, методология  учета в ряде случаев отличается не только по категория. долга, но и по видам долговых обязательств, что еще больше затрудняет определение точного размера долга и перспективное планирование бюджета в части обслуживания и погашения государственного долга и привлечения заимствований. Отсутствие единой методологии учета государственного долга, а также единой интегрированной базы данных по видам долговых обязательств ухудшает возможности по формированию и реализации обоснованной долговой стратегии, а также бюджетной политики в целом.

4) Единая система анализа  и оценки рисков, связанных со  структурой государственного долга.

В настоящее время размеры  погашения и обслуживания долга  в значительной степени зависят  от материализации рисков, связанных  со структурой государственного долга.

В связи с тем, что учет доходов федерального бюджета осуществляется в рублях, а платежи по внешнему долгу производятся в иностранной  валюте, государство несет значительные риски в форме возможного резкого  изменения валютного курса рубля.

Одновременна рост валютного  курса рубля приводит к ситуации, когда внутренние заимствования  будут менее выгодными для  бюджета, чем внешние заимствования  на аналогичные сроки с учетом фактора валютного риска (и наоборот, в случае падения валютного курса рубля).

Кроме того, часть заимствований, составляющих государственный долг Российской Федерации, имеет плавающие  процентные ставки, что приводит к  возникновению риска увеличения бюджетных расходов на обслуживание долга в связи с колебаниями  процентных ставок на международных  рынках.

Таким образом, развитие системы  анализа рисков, связанных с управлением  государственным долгом и осуществлением заимствований является основополагающим элементом системы активного  управления государственным долгом и осуществления экономически и  финансово обоснованной политики в  области управления долгом.

5) Система и механизмы  планирования в области управления  государственным долгом.

Несмотря на появление  отдельных элементов планирования долговой политики в последние годы, следует признать, что в настоящее  время не сложилось целостной  системы планирования государственных  заимствований и механизма определения политики в области управления государственным долгом.

Прогресс долгового планирования в значительной степени зависит  от развития механизмов и методологии  макроэкономического и бюджетного планирования, а также методологии  учета в секторе государственного финансирования.

В этой связи долговое планирование должно быть органичной частью бюджетного планирования и должно осуществляться на базе единой методологии, механизмов и подходов.

Вместе с тем, процесс  долгового планирования является в  значительной степени самостоятельным  процессом, поскольку определяет долговую политику, как в случае благоприятной  бюджетной ситуации, так и в  случае ее ухудшения.

Существенное, значение имеет  и то обстоятельство, что программы  государственных заимствований  разрабатываются и утверждаются только на предстоящие 12 месяцев, в  отличие от международной практики, для которой характерны разработка и принятие, как правило, среднесрочных (на 3-5 лет) заемных программ и программ в области управления государственным  долгом.

Однако, обеспечение эффективности  среднесрочных программ государственных  заимствований возможно при наличии  утвержденных программ социально-экономического развития страны на соответствующий  период.

В частности, следствием отсутствия четкой взаимосвязи между заемной  политикой и политикой в области  погашения и обслуживания накопленного долга стал тот факт, что в прогрессе  реализации, политики. государственных заимствований, направленной на решение текущих социальных и экономических задач, не всегда учитывались структурные особенности и графики платежей по фактическому портфелю государственных долговых обязательств. В результате, в ряде случаев осуществление новых заимствований способствовало образованию так называемых "пиков" платежей по погашению и обслуживанию государственного долга.

Яркий пример указанного недостатка действующей системы управления долгом - наличие "пиков" в графике  платежей по внешнему долгу России, приходящихся на 2003, 2005, 2008 годы. Более  того, нередко платежи в пределах одного финансового года концентрируются  в пределах двух-трех месяцев, что  существенно затрудняет процесс  управления денежной наличностью и  кассовое исполнение федерального бюджета.

6) Координация долговой  политики государства с политикой  в области управления золотовалютными  резервами н процентной политикой  Банка России.

Политика в области  управления государственным долгом непосредственно влияет на денежно-кредитную  политику и, в частности, на курс рубля, денежную массу, уровень золотовалютных резервов. Одновременно, денежно-кредитная (в том числе процентная) политика Банка России оказывает непосредственное влияние на стоимость, состояние и рынок внутренних заимствований, а размер золотовалютных резервов на способность страны погашать и обслуживать внешний долг, что, в конечном счете, влияет на кредитный рейтинг России и стоимость внешних заимствований.

В настоящее время упомянутая координация осуществляется на стадии согласования бюджетной и денежно-кредитной  политики Правительства Российской Федерации и Банка России на соответствующий  год. При этом механизм координации  среднесрочной бюджетной и долговой политики и денежно-кредитной политики не определен.

С учетом изложенного, становится ясна необходимость четкого формулирования сферы обязанностей, процедур и механизмов взаимодействия и координации бюджетной  и долговой политики, функций и  сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между  государственными органами, вовлеченными в прогресс формирования бюджетной  и денежно-кредитной политики, а  также в процесс управления долгом.

В отсутствие указанного взаимодействия и координации возможности реагирования системы управления государственным  долгом на изменение экономических  и финансовых условий, состояние  финансовых рынков, являются ограниченными, что увеличивает риски крупных  потерь и кризисов.

7) Открытая, регулярная и  адекватная отчетность о государственном  долге.

Имеющаяся система отчетности о государственном долге отличается высокой степенью закрытости, прежде всего для участников финансовых рынков - потенциальных инвесторов, с точки зрения объема доступной  для них информации о наиболее важных аспектах политики и операций по управлению долгом.

Между тем прозрачность режима принятия решений, распределения полномочий, четкость правил и процедур осуществления  операций по управлению государственным  долгом способствует укреплению доверия  кредиторов и инвесторов к долговым обязательства. государства, что, в свою очередь, повышает эффективность проводимых операций по управлению государственными долговыми обязательствами и в долгосрочной перспективе может привести к снижению стоимости обслуживания государственного долга. В этой связи представляется целесообразным внедрение в практику работы регулярного (ежеквартального, ежегодного) опубликования информации, касающейся основных аспектов сферы управления государственным долгом (целей и инструментов текущей долговой политики, основных характеристик портфеля государственных обязательств, результатов аудиторской проверки деятельности в области управления государственным долгом, программ предполагаемых заимствований, стратегии государственных мер по формированию эффективного рынка государственных ценных бумаг и др.). При этом имеется в виду, что механизмы, обеспечивающие конфиденциальность оперативной информации о заимствованиях и государственном долге, должны быть сохранены и развиты.

8) Система учета и регистрации  субфедеральных, региональных и  муниципальных заимствований, а  также анализа заимствований  негосударственного сектора экономики.

Субфедеральные, региональные и муниципальные заимствования  представляют собой также один из факторов риска устойчивости государственных  финансов и оказывают непосредственное влияние на государственную политику в области управления долгом. Отсутствие четкой политики в отношении этих заимствований, а также механизмов их регулирования усугубило долговой кризис Российской Федерации в 1998 году.

Несмотря на установленные  в настоящее время законодательные  ограничения на новые заимствования  субъектами Федерации и муниципалитетами, система контроля за соблюдением этих ограничений недостаточно эффективна. Кроме того, действующая система управления государственным долгом не имеет эффективных инструментов и механизмов влияния на заимствования на корпоративном уровне, в том числе предприятий государственного сектора экономики. Таким образом, риски, связанные с негосударственными заимствованиями, остаются одним из уязвимых элементов - системы управления государственным долгом.

9) Единый орган, уполномоченный  осуществлять заимствования от  имени Правительства.

Действующее законодательство не закрепляет функции учета, оперативного управления долгом и осуществления  заимствований за одним уполномоченным органом Правительства, что предполагает возможность осуществления заимствований  другими органами исполнительной государственной  власти от имени Правительства. В  прошлом указанная практика привела  к значительному росту долга  бывшего СССР и Российской Федерации  за счет предоставления федеральными органами государственной власти гарантий и осуществления заимствований  от имени Правительства, а также  возможность осуществления заимствований  государственными унитарными предприятиям ли, входящими в государственный  сектор экономики.

Упомянутые выше проблемы и недостатки действующей системы  управления государственным долгом обуславливают необходимость реформирования системы управления государственным  долгом с целью - создания единой эффективной  и интегрированной системы, а  также пересмотра принципов ее функционирования с учетом мирового опыта и особенностей текущего положения страны. [4]

 

Глава 3. Пути повышения эффективности  управления государственным долгом

 

В связи с отсутствием  или незавершенностью формирования многих элементов системы управления государственным долгом Российской Федерации, ее реформирование займет примерно 2-3 года.

В этой связи было бы целесообразно  реализовать настоящую концепцию  в несколько этапов, последовательно  решая поставленные задачи путем  проведения основных мероприятий.

При определении организационно-правовой базы управления государственным долгом необходимо соблюдение следующих ключевых требований:

четкое определение организационной  структуры;

наличие координации и  обмена информацией между всеми  участниками процесса;

четкое определение круга  полномочий соответствующих участников процесса.

На первом этапе реализации данной Концепции предполагается осуществить следующие мероприятия:

Совершенствование текущей  системы управления государственным  долгом и финансовыми активами

Управление государственным  долгом и финансовыми активами должно базироваться на наличии всеобъемлющей  базы данных о государственном долге  и активах, связанных с долговыми  операциями, анализе рисков, связанных  со структурой государственного долга  и активов, прогнозе платежей по погашению  и обслуживанию долга, текущих и  прогнозируемых денежных потоков, текущей  бюджетной ситуации и ее прогнозе на ближайшую перспективу, анализе  ситуации на финансовых рынках.

Реализация политики по совершенствованию  управления государственным долгом предполагает:

внесение изменений в  законодательные и нормативные  акты, позволяющие осуществлять активное управление государственным долгом в оперативном режиме (операции на рынке с государственными долговыми  обязательствами, долговые свопы, обмен  долговых обязательств и др.);

создание механизмов и  процедур координации деятельности подразделений, осуществляющих в Минфине  России управление различными категориями  государственного долга;

создание договорно-правовой базы для осуществления операций по управлению государственным долгом;

разграничение функции по ведению переговоров, принятию решений  в отношении заимствований и  управления долгом от функции по мониторингу, анализу и учету внешнего долга;

сосредоточение функций  в области внешних заимствований, управления государственным долгом, взаимоотношений с международными финансовыми организациями, иностранными кредиторами и институциональными инвесторами в Министерстве финансов Российской Федерации; - согласование методологии и механизмов учета государственных внешних и внутренних долговых обязательств, внедрение единой автоматизированной Книги государственного долга, а также автоматизация учета государственных долговых обязательств и учета исполнения федерального бюджета по данным обязательствам;

разработка и совершенствование  процедур учета операций по управлению государственным долгом;