ЖКХ в условиях реформирования

На втором этапе реформы предполагается осуществление ряда мер, обеспечивающих постепенный переход ЖКХ на полное самофинансирование. При этом, учитывая реальную экономическую ситуацию в стране, а также низкий уровень доходов основной массы ее населения, при реализации реформы для населения предусматриваются определенные лимиты затрат на ЖКХ. Предусматривается, что доля оплаты жилищно-коммунальных услуг не превысит 20% от совокупных доходов российских семей.

Необходимо учитывать, что практическая реализация реформ в ЖКХ в России будет осуществляться при существенно более низких среднедушевых объемах ВВП и доходах населения по сравнению с экономически развитыми странами мира. Фонд заработной платы в России составил около 23% от объема ВВП, а доля денежных доходов населения в его объеме — 5% при значении соответствующих показателей для США 59 и 85%. Соответственно при четырех пятикратном превышении объемов ВВП на душу населения в развитых странах и примерно равных относительных расходах на ЖКХ в семейных бюджетах на содержание данной сферы в развитых странах будут использованы финансовые ресурсы, как минимум в 6—7,5 раз превышающие по объемам ресурсы, используемые в России. Это означает, что даже с учетом более низкого качества жилья в России, а также более низких удельных затрат на содержание данной сферы, эти средства составят только небольшую часть от средств, необходимых для полной компенсации затрат на ЖКХ.

Кроме того, при оценке возможностей реализации данного проекта необходимо учитывать и то, что в период проведения экономических реформ в России темпы роста потребительских цен, как правило, превышают соответствующие показатели, характеризующие динамику объемов ВВП и средней заработной платы населения. Поэтому при наиболее вероятном варианте развития и сохранении данной тенденции на ближайшую перспективу (о чем свидетельствует и динамика этих показателей), дополнительные затраты семейного бюджета на содержание ЖКХ могут в еще большей степени снизить уровень жизни большей части населения России.

Необходимо отметить, что реформа приведет к качественным изменениям в данной отрасли. Например, что везде будут разделены функции подрядчика и заказчика, что везде произойдет переход на индивидуальную систему учета коммунальных услуг, что повысится процент товариществ − собственников жилья в числе потребителей, что произойдет демонополизация в тех секторах ЖКХ, которые не являются естественными монополиями. Результатом может стать провал реформы и разрушение сферы коммунального хозяйства.

Реформа ЖКХ имеет смысл только в том случае, если будут реализованы обе ее части: и структурная, и финансовая. В настоящее время, в основном реализуется лишь одна составляющая реформы – финансовая, оплата за коммунальные платежи продолжает расти. Но очевидно, что без структурных изменений такое реформирование сведется лишь к переориентации финансовых потоков, но не приведет к улучшению ситуации в отрасли. 

2. Анализ бюджетного финансирования жилищно-коммунального хозяйства

Являясь важной частью народного хозяйства страны, жилищно-коммунальное хозяйство требует выделения на свое содержание и развитие значительного объема финансовых ресурсов. Отрасль имеет двусторонние отношения с бюджетом, которое складывается в пользу отрасли. Она получает средства из бюджета больше, чем вносит в него.

Все бюджетные расходы на жилищно-коммунальное хозяйство финансируются из территориальных бюджетов. Доля этих затрат в общем объеме расходов региональных бюджетов составляет 5 процентов, в местных - 19 процентов.

Роль бюджетных средств в финансировании отдельных подотраслей жилищно-коммунального хозяйства различна. Полностью за счет бюджетных ассигнований финансируются дорожное хозяйство, озеленение, освещение и уборка территорий населенных мест. Водопроводно-канализационное хозяйство получает лишь средства бюджета на капитальные вложения. Городской пассажирский транспорт, жилищное хозяйство и теплоэнергетика для отопления жилых домов требуют выделения бюджетных дотаций.

Вопросы обеспечения граждан жильем и создание эффективной системы проведения капитального ремонта многоквартирных домов являются одним из основных направлений государственной политики в сфере жилищно-коммунального хозяйства. В то же время необходимо отметить, что в значительной мере организация функционирования жилищно-коммунального хозяйства входит в сферу ведения местного самоуправления и напрямую влияет на уровень и качество жизни большинства жителей муниципальных образований. Расходы на сферу ЖКХ составляли в 2012 г. 551,4 млрд. рублей, или 22.3% к общим расходам местных бюджетов на решение вопросов местного значения – 2468,8 млрд. рублей (по данным анализа Минфина РФ об исполнении местных бюджетов РФ в 2010-2012гг.)2

В настоящее время в данной сфере существует ряд нерешенных проблем, связанных:

• с высокой изношенностью и низкой энергоэффективностью жилищного фонда и коммунальных сетей;
• непрозрачностью процедур установления тарифов на услуги организаций;
• слабым развитием конкуренции на рынке управляющих организаций, низким качеством услуг, предоставляемых ими населению, наряду с их высокой стоимостью.

Главный источник финансирования коммунальных предприятий — территориальные бюджеты. Из всех средств, поступающих коммунальным предприятием из бюджетной системы, на местные бюджеты приходится 58%, на региональные бюджеты — 42%.

В территориальных бюджетах расходы на финансирование коммунальных предприятий составляют от 10 до 12%.

Бюджетные средства коммунальным предприятиям поступают в виде дотаций:

• на покрытие разницы в ценах за предоставляемые населению услуги и продукцию (тепло для жилых домов и транспортные услуги);
• на капитальные вложения (водопроводно-канализационное хозяйство, городской пассажирский транспорт, дороги и др.);
• на оплату произведенных работ и оказанных населенным местам услуг (санитарная очистка, освещение, озеленение территорий и др.).

Анализ деятельности предприятий ЖКХ показал, что в связи с действием ряда факторов (повышение стоимости сырья, топлива, материалов, основных средств, заработной платы и других) себестоимость их услуг постоянно росла. Темпы роста их затрат опережали темпы роста производительности труда. При стабильности тарифов это привело к снижению рентабельности, к убыточности и дотациям из бюджета. Услуги ЖКХ являются одним из элементов жизненных средств для населения. Это увеличение должно возмещаться либо за счет повышения заработной платы, либо за счет ассигнований из централизованного фонда финансовых ресурсов – бюджета в виде дотаций предприятиям и организациям, оказывающим услуги населению. В условиях рыночных отношений проблема дотаций становится все более актуальной.

Финансовое оздоровление предприятий жилищно-коммунального хозяйства в определенной степени зависит от финансовой поддержки из федерального бюджета. В федеральном бюджете интересы жилищно-коммунального хозяйства субъектов Российской Федерации учитываются в рамках межбюджетных отношений в Федеральном фонде компенсаций и в Федеральном фонде софинансирования расходов, в том числе в рамках финансирования ФЦП "Жилище".

Жилищно-коммунальное хозяйство - это, пожалуй, единственная отрасль, расходы на поддержку которой учитываются в суммарных бюджетных расходах субъектов Федерации достаточно полно по вполне конкретной методике, основанной на утвержденных стандартах. В условиях бюджетного федерализма федеральные органы не имеют право влиять на органы власти субъектов Федерации в части обеспечения обоснованности и полноты выделения ассигнований из бюджетов регионов на поддержку жилищно-коммунального хозяйства. Этот вопрос полностью находится в ведении региональных органов власти.

Вместе с тем в ряде субъектов Федерации ассигнования на поддержку жилищно-коммунального хозяйства предусматриваются в меньших объемах, чем составляет нормативная потребность, но в ходе исполнения бюджетов и эти заниженные ассигнования выделяются не в полном объеме, что отрицательно влияет на финансовое состояние предприятий отрасли.

Поэтому с каждым годом все больше и больше ассигнований бюджет выделяет в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу   «Жилищно-коммунальное хозяйство» приведены в следующей таблице.

Таблица 1

Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу 

 «Жилищно-коммунальное  хозяйство»3

Анализ динамики расходов федерального бюджета по законопроекту по данному разделу показывает, что расходы как в целом по разделу, так и без учета межбюджетных трансфертов снижаются по сравнению с соответствующим предыдущим годом. В 2014 году по сравнению с 2012 годом расходы снижаются в 2,8 раза, без учета межбюджетных трансфертов - в 3,1 раза.

В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту расходные обязательства по данному разделу определяются Жилищным кодексом Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации о федеральных целевых программах.

Расходы федерального бюджета по разделу «Жилищно-коммунальное хозяйство» в соответствии с ведомственной структурой в 2012 осуществляли 25 главных распорядителей бюджетных средств, в 2013 году - 24, в 2014 году - 20. Наиболее крупные из них - Министерство финансов Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации, на которые в 2012 году будет приходилось 89 % расходов по данному разделу, в 2013 году - 80 %, в 2014 году -75 %.

В структуре раздела наибольший объем расходов в 2012 - 2014 годах приходится на жилищное хозяйство - более 70 % общего объема расходов по данному разделу.

Снижение объема расходов на жилищно-коммунальное хозяйство в 2013 и 2014 годах обусловлено сокращением бюджетных ассигнований на реализацию ФЦП, в том числе на обеспечение военнослужащих служебным и постоянным жильем с 125,9 млрд. рублей в 2012 году до 25,3 млрд. рублей в 2013 году в связи с завершением соответствующих мероприятий. Кроме того, в 2012 году были предусмотрены бюджетные ассигнования на предоставление субсидии государственной корпорации - Фонду содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства - в виде имущественного взноса на восстановление имущества указанного Фонда, переданного в собственность Российской Федерации в 2009 году, в размере 15,0 млрд. рублей, которые в 2014 годах не планируются.

Большая часть нагрузки по государственной поддержке ЖКХ перенесена на региональные и местные бюджеты, а доля расходов на ЖКХ в консолидированном бюджете страны постоянно сокращалась. Так за 2012-2013 гг. дотации ЖКХ составляли 33,4%.

Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на ЖКХ в реальном выражении из года в год увеличиваются. При этом следует отметить, что расходы федерального бюджета на жилищно-коммунальное хозяйство существенно стали увеличиваться еще с 2007 года.

Таблица 2

Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на жилищно-коммунальное хозяйство4