Организация бюджетного процесса

В качестве основы для составления  бюджетов используется баланс финансовых ресурсов (БФР) - баланс всех доходов  и расходов РФ, ее субъектов, муниципальных  образований и хозяйствующих  субъектов на соответствующей территории. БФР составляется на основе отчетного  БФР за предыдущий год и ПСЭР соответствующей  территории.

Финансовые органы вправе получать необходимые сведения от финансовых органов другого уровня бюджетной  системы РФ, а также от иных государственных  и местных органов власти и  юридических лиц.

Первый этап формирования федерального бюджета - разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор  Правительством РФ плана-прогноза функционирования экономики на очередной финансовый год. На основе данных плана-прогноза МФ РФ разрабатывает основные характеристики бюджета и распределение расходов бюджета. Правительство РФ рассматривает  предложения об увеличении (сохранении) минимальных размеров оплаты труда  и пенсий, их индексации.

МФ РФ в двухнедельный  срок со дня принятия Правительством основных характеристик бюджета  и распределения расходов бюджета  направляет проектировки основных показателей  бюджета федеральным исполнительным органам для распределения по конкретным бюджетополучателям и уведомляет исполнительные органы субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений РФ и субъектов РФ.

Второй этап формирования федерального бюджета - распределение  федеральными исполнительными органами предельных объемов бюджетного финансирования в соответствии с функциональной и экономической классификациями  расходов и по получателям средств, разработка указанными органами предложений  о проведении экономических преобразований, отмене нефинансируемых нормативных  актов, а также подготовка перечня  финансируемых федеральных целевых  программ. Несогласованные вопросы  подлежат рассмотрению межведомственной комиссией, возглавляемой министром  финансов РФ.

Не позднее 15 июля года, предшествующего  очередному финансовому году, федеральные  исполнительные органы должны завершить  разработку и согласование показателей  бюджета, представляемых одновременно с ним документов и материалов (прогноз консолидированного бюджета, адресная инвестиционная программа, план развития государственного (муниципального) сектора экономики, структура государственного (муниципального) долга и программа  заимствований для его покрытия, программа предоставления государственных (муниципальных) гарантий, оценка потерь бюджета от налоговых льгот,  оценка ожидаемого исполнения бюджета текущего года и др.), проектов законов по минимальным  размерам оплаты труда, пенсий, их индексации, отмене нефинансируемых актов.

С 15 июля по 15 августа на основе представленных федеральными исполнительными  органами документов Правительство  Российской Федерации должно утвердить  проект закона о федеральном бюджете  для внесения в Государственную  Думу.

3. Рассмотрение и утверждение бюджетов

Орган исполнительной власти, орган местного самоуправления вносят проект закона (решения) о бюджете  на очередной финансовый год (вместе с вышеназванными документами и  материалами) на рассмотрение законодательного (представительного) органа, представительного  органа местного самоуправления в срок, определенный для федерального бюджета - БК РФ (15 августа), бюджета субъекта РФ - законом субъекта РФ (для Республики Татарстан - уточненный проект бюджета  вносится Президентом РТ на рассмотрение Госсовета РТ до 15 сентября), местного бюджета - правовыми актами местного самоуправления. Указанными же законодательными (правовыми) актами определяется и порядок  рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения. Одновременно с проектом закона о  бюджете рассматриваются проекты  законов о бюджетах государственных  внебюджетных фондах. В процессе рассмотрения в проект закона (решения) могут быть внесены изменения.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной  финансовый год вместе указанными в  ст. 192 БК РФ документами вносится на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации не позднее 15 августа текущего года (До 1 октября  Правительство и Банк России представляют в ГД дополнительные материалы, указанные  в ст. 193 БК РФ). Совет ГД (в период парламентских каникул - ее Председатель) направляет проект в Комитет ГД по бюджету для подготовки заключения о формальном соответствии представленных документов требованиям закона, после  получения которого проект направляется в Совет Федерации, комитеты Государственной  Думы, другим субъектам законодательной  инициативы для замечаний и предложений  и в Счетную палату РФ на заключение. Государственная Дума рассматривает  проект бюджета в четырех чтениях.

В первом чтении: ГД обсуждает концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ, проект программы внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования покрытия дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики бюджета. ГД заслушивает доклад Правительства РФ, Комитета по бюджету и профильного комитета, ответственного за рассмотрение проекта бюджета, доклад Председателя Счетной палаты и принимает решение о принятии или отклонении проекта. В случае отклонения проекта ГД может передать проект в согласительную комиссию (состоящую и представителей ГЛ, СФ и Правительства РФ), вернуть проект Правительству на доработку или поставить вопрос о доверии Правительству РФ (в последнем случае новый проект бюджета готовит и вносит в ГД новый состав Правительства РФ). При передаче проекта в согласительную комиссию она разрабатывает согласованный вариант основных характеристик бюджета, после чего проект вновь вносится на рассмотрение в первом чтении в ГД. По итогам рассмотрения проекта в первом чтении принимается постановление ГД о принятии проекта закона о федеральном бюджете в первом чтении.

Во втором чтении ГД утверждает расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фона финансовой поддержки субъектов РФ. Если ГД отклоняет проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год во втором чтении, она передает указанный законопроект в согласительную комиссию.

В третьем чтении ГД рассматривает расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации, распределение средств Фонда федеральной поддержки субъектов РФ по субъектам РФ, расходов по федеральным целевым программам, Федеральной адресной инвестиционной программе в пределах расходов, утвержденных во втором чтении; перечень защищенных статей федерального бюджета, Программу государственных внешних заимствований РФ, программы предоставления гарантий Правительства РФ, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, программу государственных внешних заимствований РФ.

При рассмотрении проекта  федерального закона о федеральном  бюджете в четвертом чтении проект голосуется в целом, внесение поправок в проект, возможное во втором и третьем чтениях, в четвертом чтении не допускается.

Установленная БК РФ продолжительность  рассмотрения проекта: в первом чтении - 30 дней со дня внесения в ГД, во втором - 15 дней со дня принятия в первом чтении, в третьем - 25 дней со дня  принятия во втором, в четвертом - 15 дней со дня принятия в третьем  чтении.

Принятый Государственной  Думой Федеральный закон о  федеральном бюджете на очередной  финансовый год в течение 5 дней со дня его принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. СФ рассматривает  закон в течение 14 дней со дня  представления Государственной  Думой и голосует в целом. В  случае одобрения в течение 5 закон  направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. В случае отклонения проекта он передается в согласительную комиссию, перерабатывается, передается в Государственную Думу для утверждения  в одном чтении, затем повторно передается в Совет Федерации  для окончательного утверждения. Вето Совета Федерации может быть отклонено  Государственной Думой повторным  голосованием не менее чем двумя  третями голосов. В случае неподписания закона Президентом в течение 14 дней закон направляется в согласительную комиссию и вновь рассматривается  Федеральным Собранием. Для преодоления  вето Президента требуется не менее  двух третей голосов Федерального Собрания.

В случае непринятия ГД закона о федеральном бюджете до 1 декабря  текущего года или невступления его  в силу до 1 января по другим причинам Государственная Дума может принять  федеральный закон о финансировании расходов из федерального бюджета в I квартале очередного финансового  года.

Раздел  2. Исполнение бюджетов

2.1. Организация исполнения бюджетов

Исполнение бюджетов начинается после их утверждения в установленном  порядке (для федерального бюджета - подписания Президентом РФ). В Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов (в настоящее  время осуществляется переход от банковской системы кассового исполнения бюджета к казначейской - первоначально  на эту систему перейдет федеральный  бюджет, затем - бюджеты более низких уровней). На органы исполнительной власти возлагается организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами  всех распорядителей и получателей  бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств  от имени и по поручению бюджетных  учреждений. Особая роль определена Федеральному казначейству Министерства финансов РФ - именно этот орган обеспечивает соблюдение принципа единства кассы - зачисление всех поступающих доходов и поступлений  из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и  осуществление всех предусмотренных  расходов с единого счета бюджета. Осуществление бюджетных операций через счета Казначейства позволит обеспечить полный учет и контроль каждого этапа исполнения бюджета. Для исполнения федерального бюджета  предусмотрено открытие в Казначействе лицевых счетов для каждого главного распорядителя, распорядителя и  получателя средств бюджета. Федеральное  казначейство должно регистрировать все  бюджетные операции в Главной  книге Казначейства и вести сводный  реестр бюджетополучателей.

Исполнение бюджетов всех уровней осуществляется на основе бюджетной  росписи - документа о поквартальном  распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающего распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств  и составляемый в соответствии с  бюджетной классификацией РФ.

Исполнение бюджета по доходам предусматривает:

• перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;
• распределение в соответствии с бюджетом регулирующих доходов;
• возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;
• учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах бюджета.

Бюджеты по расходам исполняются  в пределах фактического наличия  бюджетных средств на едином счете  бюджета с соблюдением процедур санкционирования и финансирования. Основные этапы санкционирования: составление  и утверждение бюджетной росписи (в течение 17 дней со дня утверждения  бюджета), утверждение и доведение  уведомлений о бюджетных ассигнованиях  до распорядителей и бюджетополучателей, утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств  и бюджетным учреждениям, утверждение  и доведение уведомлений о  лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и бюджетополучателей, принятие денежных обязательств бюджетополучателями, подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств. Процедура финансирования заключается в расходовании бюджетных  средств.

За исполнение доходной части  бюджета отвечают Государственная  налоговая служба и Государственный  таможенный комитет (и их органы на местах), которые, помимо сбора налогов и других платежей в бюджет обязаны представлять информацию об исполнении бюджетов в Казначейство, а также органы, распоряжающиеся государственным (муниципальным) имуществом.

Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов в бюджет, вводится режим сокращения расходов (до 5 % - решением руководителя финансового  органа, от 5 до 10 % - органа исполнительной власти, свыше 10 % - законом (решением), принимаемым  органом законодательной (представительной) власти.Если последний не принял решение  о сокращении в установленный  законом срок, исполнительный орган  вправе самостоятельно произвести пропорциональной сокращение (секвестр) расходов).

Уполномоченный исполнительный орган представляет ежеквартальные, полугодовые и годовые отчеты об исполнении бюджета в представительный, контрольный орган и Казначейство. Годовой отчет подлежит утверждению  представительным органом.

Важнейшая задача исполнения бюджета - обеспечение полного и  своевременного поступления налогов  и других доходов в целом и  по каждому источнику, а также  финансирование мероприятий в суммах и сроки, утвержденные бюджетом. Однако исполнение бюджета Российской Федерации  сталкивается с большими трудностями. Ни один из российских бюджетов 90-х  годов не был исполнен полностью. Например, по данным 1997 года: Исполнение федерального бюджета в 1997 г. составило  по доходам 341,5 трлн., по расходам 427,9 трлн. неденоминированных руб., или соответственно 77,2 и 79,5 % бюджетных назначений. По данным 1998 г.: За январь-май 1998 г. доходы федерального бюджета составили 105,6 млрд. руб., что в сопоставимых ценах больше показателей прошлого года на 5 %. В январе-мае доходы бюджета превысили текущие расходы, что привело к первичному профициту бюджета на сумму 13,4 млрд. руб., или 1,4 % от ВВП. Однако дефицит консолидированного бюджета РФ в январе-апреле составил 33,1 млрд. руб., или 4,3 % от ВВП (при норме 3-3,4 %). В мае произошло снижение поступлений налоговых доходов (на 16 % меньше, чем в мае 1997 г.). Из-за финансового кризиса, явно проявившегося с апреля 1998 г. ухудшились макроэкономические показатели. Прекратился рост производства, перестал выполняться план по доходам бюджета. Продолжающийся кризис неплатежей и ухудшение конъюнктуры на мировых товарных и финансовых рынках также оказали свое негативное воздействие. Крайне негативное влияние имел резкий рост процентных расходов (уже сейчас они составляют четверть расходов бюджета, а во второй половине 1998 г. их доля могла превысить 35 %). В результате Россия вплотную подошла к угрозе невыплаты долговых обязательств, вследствие чего девальвация рубля стала почти необходимостью. С целью исправить положение Правительством РФ были приняты жесткие решения августа 1998 г. (главное из них - реструктуризация внутреннего долга). Однако эти решения вкупе с политическим кризисом спровоцировали обвал валютного курса рубля и новый виток инфляции. Как следствие реальное исполнение бюджета опять отложено “до лучших времен” (подробнее о финансовой ситуации в России и российской бюджетной политике - гл. 4 настоящей работы).