Органы государственного финансового контроля и их полномочия

Сегодня деятельность контрольных учреждений осуществляется при отсутствии четкого взаимодействия. По сути, государственный финансовый контроль на практике действует не как единая система, а существует в форме обособленных звеньев. Последние, как правило, в автономном режиме выполняют присущие им задачи и функции, которые определяются многочисленными законами, указами Президента России, постановлениями правительства и другими нормативно-правовыми актами. Понятно, что в таких условиях случаются несогласованность, дублирование, отсутствие взаимодействия, а иногда и противоречия. Это прежде всего приводит к недостаточной эффективности в деятельности органов финансового контроля, распыление и чрезмерного расходования человеческих и финансовых ресурсов, правового и методологического хаоса, в результате одни и те же субъекты контроля в течение года проверяются неоднократно, другие - вообще не контролируются. Таким образом, действующая система финансового контроля устарела, не учитывает реалий, противоречит принципам построения демократического государства и требует неотложного, надлежащим образом обработанного, качественного реформирования.

Сегодня существует более 10 законопроектов, подготовленных народными депутатами, которые предлагают тем или иным путем реформировать систему государственного финансового контроля, и 2 правительственных. Как правило, они сводятся, по сути, к роли регламентных документов, содержащих перечень и подчинения контрольных органов и нормативных актов, регулирующих организацию имеющегося финансового контроля в стране, в том числе в сфере деятельности высших органов государственной власти, в системе местного самоуправления, внутриведомственного, коммунального и независимого финансового контроля, объекты проверки и т.п.. В отдельных случаях предложенные законопроекты допускают определение статуса определенных контрольных органов, которые не базируются на действующем законодательстве, неправомерно относят к органам финансового контроля отдельные органы исполнительной власти.

Эти проекты законов не определяют должным образом понятие государственного финансового контроля, системы органов финансового контроля, особенностей его осуществления в отношении учреждений, содержащихся за счет средств государственного и местных бюджетов, общегосударственных внебюджетных фондов, государственных (казенных), акционерных и частных предприятий. Не уделено должного внимания юридическому статусу работников контрольных служб, который бы гарантировал независимость от вмешательства органов власти, защита и гарантии в случаях противоправных действий, направленных против них. Единственное, что объединяет практически все законопроекты, это нескрываемое стремление их авторов решить узковедомственные интересы, то есть усилить полномочия одних контрольных органов и унизить полномочия "конкурентов", решить в свою пользу Другие вопросы, касающиеся задач, полномочий и функций. Есть даже законопроект, авторы которого предлагают определить главным органом государственного финансового контроля Министерство финансов, которое непосредственно осуществляет работу по формированию и выполнения государственного бюджета.

Механическое определение государственного финансового контроля без учета экономической природы и места в финансовой системе не позволяет осуществить качественное его реформирования. Какими же видятся главные принципы реформирования государственного финансового контроля? Если не принимать во внимание субъективных факторов, безусловно влияли на авторов упомянутых законопроектов, то главной объективной причиной, которая не позволила подготовить качественный законопроект, была нехватка четкой концепции по проведению этой работы. Поэтому, по нашему мнению, законодательной работе в этой сфере должно предшествовать разработке соответствующей концепции, определяющей правовые и организационные основы создания целостной системы государственного финансового контроля, систему контрольных органов, сферы их деятельности, основные задачи и полномочия и порядок взаимодействия. К субъект объектов государственного финансового контроля следует отнести только органы, которые осуществляют непосредственно контрольные функции: Счетную палату, Государственную контрольно-ревизионную службу и органы ведомственного контроля. Задачи и полномочия по осуществлению отдельных специфических контрольных функций другими государственными органами (фискальные органы, Национальный банк, специальные комиссии, агентства и др.) уже определены или должны определяться отдельными законами и другими нормативными документами и не должны быть предметом этой концепции.

Крайне важным является определение задач и цели государственного финансового контроля, методологических основ его формирования, учета как накопленного собственного, так и зарубежного опыта. К сожалению, большинством авторов законопроектов, отдельных специалистов и ученых эта категория воспринимается только как обычная проверка использования бюджетных средств. Но для обеспечения этой задачи не нужны чрезвычайные усилия, а лишь существование контрольно-ревизионных органов на уровне всех звеньев бюджетной системы. Однако такие примитивные взгляды на данном этапе развития государства и его экономики - это путь в прошлое. Вот почему для обеспечения построения эффективной системы государственного финансового контроля, которая бы соответствовала стандартам передовых демократических стран, очень требуется разработка стратегического концептуального документа. Это позволит четко разграничить задачи и полномочия контрольных органов, устранить дублирование и параллелизм в их работе.

Концепция создания единой системы государственного финансового контроля должна дать четкое понятие категории государственного финансового контроля, его принципов, системы, задач, приоритетов, основных видов и порядка осуществления. Считаем целесообразным установление обязательного периодического аудита для всех субъектов предпринимательской деятельности и ответственности аудиторских фирм и непосредственно аудиторов за объективность и полноту контроля. Так же целесообразно определить правовой статус аудиторского заключения, как документа, и сферу его использования. Стержнем этой концепции должно стать распределение государственного финансового контроля на парламентский и правительственный. Безусловно, как законодательная, так и исполнительная ветви власти должны осуществлять контрольные функции. Это сразу снимет причины дискуссии последних лет по определению главного органа государственного финансового контроля, позволит последовательно и концептуально совершенствоваться методологической базе единой системы государственного финансового контроля.

Проблема определения приоритетности того или иного контрольного органа надуманная и прежде возникает из-за отсутствие четкого распределения задач, полномочий и функций, их дублирования. В этом интересен такой аспект. Научная мысль в финансовой сфере и практика деятельности уже давно распределили контроль на три главные формы: предварительный, текущий и последующий. Взяв этот критерий за основу в разработке вышеупомянутой концепции, мы получим четкое структурирование, потому что абсолютное большинство контрольных ведомств имеет свои весьма специфические задачи, четко определенную сферу деятельности и работает по первым двум формам контроля. Главная проблема возникает при организации последующего контроля, в распределении задач и полномочий между Счетной палатой, Главным контрольно-ревизионным управлением и реанимировать ведомственным контролем.

2.2. Оптимизация государственного финансового контроля

Сегодня государство имеет более 15 000 распорядителей и получателей бюджетных средств. В экономической плоскости государства действует более 800 тысяч налогоплательщиков, из них получают те или иные льготы по налогообложению более 100 тысяч. Вышеназванные показатели свидетельствуют, что поле контрольной деятельности достаточно для всех контрольных органов. Конечно, для обеспечения элементарного порядка и финансовой дисциплины нужно хотя бы раз в два года осуществлять проверку законности, эффективности и целевого использования бюджетных средств, функционирования и использования государственной собственности, взаимоотношений налогоплательщиков с государством и т.п.. Поэтому считаем, что главной функцией Государственной контрольно-ревизионной службы должен стать контроль за законностью, эффективностью и целевым использованием государственных средств каждым распорядителем бюджетных средств и их получателем.

Сложнее ситуация со Счетной палатой. Беспокойство вызывает тот факт, что во многих вышеупомянутых законопроектах четко прослеживаются попытки принизить роль парламентского контроля вообще и Счетной палаты в частности как независимого конституционного органа государственного финансового контроля. Игнорируются общепринятые мировые стандарты, основные принципы государственного финансового контроля, провозглашенные Лимский декларации, которая была принята еще в 1977 году на IX Конгрессе международной организации высших органов государственного финансового контроля (INTOSAI), а также положения уставов этой организации и Европейской организации высших контрольно-финансовых учреждений (EUROSAI). Согласно их уставом полномочия высшего контрольного учреждения государства должны быть определены Конституцией, является гарантом стабильности.2

Кстати, Счетная палата входит в состав этих организаций. Шестилетняя практика деятельности такого органа государственного финансового контроля показала, что Счетная палата не должна сосредоточиваться только на бюджетных проблемах. Задачи, полномочия и функции Счетной палаты имеют принципиально отличаться от других государственных органов финансового контроля хотя бы потому, что этот институт, как конституционный орган, находится вне исполнительной власти и призвана осуществлять финансовый контроль за ней от имени Верховной Рады России и в интересах всех налогоплательщиков , т.е. общества в целом. Ее деятельность должна ориентироваться от контроля за финансовыми потоками к контролю за эффективностью использования бюджетных средств, как минимум, а максимум - это определение эффективности деятельности соответствующего министерства. Есть результатом проверки должен стать ответ на вопрос: как работает та или иная государственная организация, потребляя средства, которые она получает из бюджета?

Налогоплательщики должны быть уверены, что средства, которые они платят в казну, используются не просто по целевому назначению, но и эффективно. Только в таком случае мы наведем порядок в уплате налогов и реально и по всем требованиям добьемся соблюдения платежной дисциплины. Таким образом, Счетная палата должна осуществлять в первую очередь не финансовый аудит, а аудит эффективности использования государственных финансов и государственного имущества.

На наш взгляд, законопроекты, касающиеся бюджетных вопросов, от проекта бюджета в других законопроектов, принятие которых требует дополнительных бюджетных расходов, а также изменений налогового законодательства, должны проходить экспертизу в Счетной палате. Это позволит наладить эффективную и независимую экспертизу законопроектов в части финансовых вопросов. Тем более, что у Счетной палаты уже есть наработанный опыт экспертной и аналитической работы в этом направлении.

Не должны остаться в стороне и вопросы разработки предложений, касающихся совершенствования финансового, бюджетного, налогового и таможенного законодательства. С целью обеспечения целостной системы государственного финансового контроля в сферу полномочий Счетной палаты следует отнести контроль за эффективностью всей деятельности Национального банка, а не только выполнение его сметы. Нет сомнения, что должны сохраниться и отдельные функции, выполняемые в настоящее время. В частности, такие, как контроль за государственным долгом, дефицитом бюджета и т.п.

В концепции целесообразно урегулировать вопросы взаимоотношений и взаимодействия контрольных органов, закрепить положение о том, что Счетная палата является высшим органом государственного контроля и осуществляет контроль как за доходами, так и расходами Государственного бюджета России и имеет право на проверки всех государственных институтов, а Государственная контрольно-ревизионная служба обеспечивает периодическое проведение ревизий и проверок, в том числе и по просьбе правоохранительных органов. Вместе контрольные функции тех или иных структур, осуществляющих государственный финансовый контроль, должны определяться специальными законами.

Для разработки концепции необходимо создать рабочую группу, а после завершения работы документ следует всесторонне обсудить на совместном совещании представителей контрольных органов с привлечением соответствующих научных и утвердить совместным решением Верховной Рады России и Правительства России, а, возможно, и указом Президента. Это позволит еще до подготовки и принятия соответствующего законодательного акта снять все несогласованности и недоразумения стратегического характера и получить поддержку как законодательной, так и исполнительной ветвей власти.

Только после разработки и утверждения концепции будет целесообразным перейти к работе над подготовкой соответствующего законопроекта. Как рабочая версия предлагается его название: "О государственном финансовом контроле". Законопроект целесообразно разработать по следующей структуре:

1. Общие положения. Раздел должен содержать четкое определение государственного финансового контроля, обоснование необходимости его существования, виды, формы и основные методы его осуществления.
2. Объекты государственного финансового контроля. В разделе должны определяться объекты контроля в разрезе групп.
3. Органы государственного финансового контроля, их полномочия и сферы деятельности. Здесь четко устанавливается статус Счетной палаты, Государственной контрольную-ревизионной службы, ревизионных служб центральных органов исполнительной власти. Особое внимание уделяется разграничению сфер их деятельности. Определяется порядок и особенности осуществления финансового контроля относительно организаций и учреждений, содержащихся за счет средств Государственного бюджета России, местных бюджетов, государственных и целевых фондов, а также государственных (казенных) хозяйственных организаций, акционерных и частных предприятий.
4. Основные задачи государственного финансового контроля. Детализируются общие задачи в разрезе контрольных органов.
5. Права и обязанности работников органов государственного финансового контроля. Раскрываются полномочия, права и обязанности работников контрольных служб при осуществлении ими контрольных функций, независимость их от вмешательства органов власти, государственная защита и гарантии в случае противоправных действий.
6. Координация деятельности и взаимодействие контрольных органов. В разделе приводится механизм координации и согласования планов работы, совместных действий и т.п.. Целесообразно предусмотреть создание Координационного совета под председательством Председателя Счетной палаты и Апелляционной комиссии при ней. Организация и проверки состояния ведомственного контроля возлагаются на ГКРС.
7. Организация и осуществление государственного финансового контроля. Текст раздела должен раскрыть содержание основных принципов контроля: обязательная периодичность ревизий, полнота и целостность проверок, объективность, возмещение убытков, ответственность виновных должностных лиц за допущенные нарушения. Кроме того, необходимо уделить внимание планированию контрольно-ревизионной работы, организации ревизий и проверок, тематике и программам ревизий, формированию ревизионных групп, привлечению специалистов, экспертов и т.д.. В этом же разделе целесообразно выделить подразделения: а) бюджетный контроль, в котором определить основные задачи и требования к такому контролю, раскрыть специфику проведения ревизий и проверок выполнения доходной части и использования средств Государственного бюджета России, ревизий составления и исполнения местных бюджетов, ревизий использования бюджетных средств и деятельности бюджетных учреждений. Особое внимание уделяется эффективности использования бюджетных средств; б) контроль в сфере материального производства, в котором раскрывается специфика проведения ревизий и проверок на предприятиях и в хозяйственных организациях различных отраслей экономики; в) ревизии сохранности материальных ценностей и денежных средств, в котором приводятся специфические вопросы назначения и проведения указанных ревизий, основные методы и приемы при осуществлении такого контроля; г) оформление материалов ревизий и проверок, в котором определяются требования по документированию установленных фактов незаконных действий, хищений и нарушений в использовании государственной собственности и средств, а также оформление материалов ревизий и проверок. Устанавливается порядок подписания актов ревизий и справок по результатам проверок.
8. Реализация материалов ревизий и проверок. Определяются основные требования и порядок реализации материалов ревизий и проверок органами финансового контроля, а также требования к руководителям центральных органов исполнительной власти, всех учреждений и организаций относительно необходимого, своевременного и полного реагирования на предписания и предложения контрольных органов.Надо предусмотреть также систему порядок реализации материалов контрольных мероприятий, обязанности органов исполнительной власти, правоохранительных органов относительно принятия соответствующих решений и мероприятий по устранению нарушений и возмещения убытков. Предоставить право контрольным органам привлекать руководящих работников подконтрольных организаций к материальной ответственности и освобождать от занимаемых должностей.
9. Обжалование действий органов государственного финансового контроля, материалов и заключений по результатам ревизий и проверок. Устанавливается порядок обжалования действий контролирующих органов.
10. Ответственность органов государственного финансового контроля и их работников. Определяется ответственность за незаконные действия, необъективность, допущенную при проведении ревизий и проверок, а также других необоснованные действия, повлекшие причинение любого вреда, в том числе и морального, для подконтрольных объектов и их работников.
11. Требования к квалификации работников контрольных органов. Устанавливается обязательность высшего экономического образования для всех работников контрольных органов и повышения их квалификации один раз в три года. Вводится изучения студентами высших учебных заведений экономического профиля учебного курса "Государственный аудит".
12. Условия материального и бытового обеспечения работников органов государственного финансового контроля. Для привлечения к работе в системе органов государственного финансового контроля высококвалифицированных специалистов, создание соответствующих условий для эффективной деятельности, решение других вопросов в этом разделе необходимо предусмотреть условия оплаты труда и материального поощрения, возмещение расходов в связи  с командировками, условия обеспечения гарантий для работников, непосредственно осуществлять контрольную деятельность, путем страхования их от несчастных случаев или смерти во время работы, единовременного пособия в случае потери трудоспособности и т.п..