Основные направления совершенствования функционирования финансовой политики в России

Важно создать условия, стимулирующие реализацию требований нового законодательства, обеспечить методологическую  и финансовую поддержку системы разграничения полномочий, а также принять меры по осуществлению реформы бюджетной системы не только на федеральном, но и на территориальном уровнях. [22]

В связи с этим Минфин России разработал Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами в Российской Федерации на 2007-2009 годы. Цель Концепции – повышение эффективности деятельности органов государственной власти РФ, субъектов Федерации и органов местного самоуправления по реализации их полномочий, повышение устойчивости и качества управления общественными финансами на всех уровнях бюджетной системы, удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.

На основных мерах, предусмотренных данной Концепцией, необходимо остановиться подробно.

Совершенствование системы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Несмотря на то, что в настоящее время определена структура межбюджетных трансфертов из федерального бюджета – как известно, в его составе действует 5 фондов, а их формирование и распределение в основном формализовано и регламентировано нормативными правовыми актами Правительства РФ, на практике финансовая поддержка не исчерпывается этими формами. В условиях изменения налоговой системы, передачи с одного уровня бюджетной системы на другой расходных обязательств расширилось применение межбюджетных трансфертов в виде дотаций, субсидий, заемных средств (например, на подготовку к отопительному сезону), которые выходят за рамки сформированной системы межбюджетных отношений. Сохраняется многоканальность предоставления федеральной финансовой помощи на поддержку инвестиционной деятельности в субъектах Федерации. [20,c.67-68]

Распределение этих средств производится без формализованной увязки с текущей финансовой помощью, предоставляемой в рамках Федерального фонда финансовой поддержки регионов и Фонда софинансирования социальных расходов, существенно снижая эффект от предоставления межбюджетных трансфертов в целом.

В связи с этим очевидна необходимость системного подхода к предоставлению межбюджетной помощи на основе применения следующих базовых принципов  бюджетного регулирования.

1. Федеральная финансовая поддержка  бюджетов других уровней должна  формироваться как единая система, цель которой – создание стабильных  условий функционирования региональных и муниципальных финансов, обеспечивающих максимально эффективное использование финансовых ресурсов для предоставления государственных и муниципальных услуг. Данный принцип предполагает, что финансовая поддержка должна производиться таким образом, чтобы расходуемые по одному направлению средства не только не нарушали общих принципов и задач, решаемых по другим каналам, но и усиливали этот положительный эффект за счет комплексного характера финансовой помощи. Поэтому требуется тщательно проанализировать сложившуюся систему межбюджетных трансфертов с целью определения оптимального сочетания различных ее составляющих и исключения несогласованных между собой механизмов.

2. Необходимо обеспечение стабильности распределения финансовой помощи. Бюджетным кодексом РФ предусмотрен ряд норм, обеспечивающих стабильность межбюджетных отношений, в частности, законодательное закрепление разграничения поступлений в бюджеты разных уровней от федеральных налогов и сборов, а также положение о необходимости внесения изменений в законодательство, в том числе в закон о бюджете, в случае необходимости изменения расходных обязательств в течение года: установление обязанности региональных властей осуществлять трехгодичное закрепление за местными бюджетами распределяемых между ними налогов, которые поступают в региональные бюджеты. Кроме того, введено правило определения объема ФФПР на очередной год путем умножения объема Фонда, определенного на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции. Тем не менее, указанные меры представляются недостаточными, особенно в условиях перехода к среднесрочному финансовому планированию бюджетов всех уровней, которые требуют определенности не только на очередной финансовый год, но и на более длительный период. [19,c.8-10]

В связи с этим необходимо по возможности отказаться от внесения на федеральном уровне изменений в налоговое и бюджетное законодательство в частности налогов и сборов, зачисляемых в территориальные бюджеты, а также установить исчерпывающий перечень обстоятельств, при наступлении которых подходы к распределению межбюджетных трансфертов могут быть уточнены. При этом необходимо обеспечить максимальную прозрачность их расчета.

Кроме того, следует внести изменения в Бюджетный кодекс РФ в части обязательного предоставления основных видов межбюджетных трансфертов, включая их распределение между субъектами Федерации, в составе материалов к проекту федерального бюджета на очередной финансовый год.      

3. Должны быть определены цели и задачи каждого элемента системы межбюджетных трансфертов. Установление нескольких целей для одной формы поддержки может привести к тому, что ни одна их них не будет эффективно достигнута. Этот принцип полностью отвечает реформе бюджетного процесса в части перехода на бюджетирование, ориентированное на результат.

Практически потребуется не только сформировать систему целей и задач, но, что немаловажно, определить перечень показателей результативности эффективности предоставляемых трансфертов, чтобы на основе мониторинга этих показателей можно было принимать решения об оптимизации используемых инструментов межбюджетного регулирования, о совершенствовании методологии распределения финансовой поддержки, объемах соответствующего финансирования.

Данное условие соответствует основным положениям программно-целевого метода бюджетного планирования. То есть, необходимо наличие регулярной процедуры оценки обоснованности используемых механизмов, в том числе с помощью оценки финансово-экономических последствий от изменения структуры и параметров конкретных составляющих как всей системы межбюджетной поддержки, так и в рамках каждого из направлений.

Совершенствование механизмов распределения иных видов финансовой помощи. В настоящее время средства инвестиционной финансовой помощи субъектам Федерации из федерального бюджета предоставляются через разрозненные, не связанные друг с другом направления, механизмы распределения и условия предоставления: субсидии на дорожное хозяйство, программа сокращения различий в уровне социально-экономического развития субъектов Федерации, программы регионального паритета, средства, направляемые на создание объектов региональной  муниципальной собственности в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы. [25,c.95-98]

С учетом разграничения полномочий между уровнями власти представляется целесообразным повысить возможность органов государственной власти субъектов Федерации участвовать в определении конкретных направлений расходования (объектов финансирования) инвестиционных средств, получаемых из федерального бюджета.

Необходимо разработать единый порядок распределения средств Фонда регионального развития, на основании которого финансовая помощь должна распределяться на единых принципах для всех регионов и осуществляться при соблюдении региональными и местными органами власти установленных минимальных требований, в частности, соответствующих долей софинансирования.

Важно использовать весь имеющийся потенциал федеральной инвестиционной поддержки путем консолидации разрозненных элементов в тесной привязке к целевым ориентирам, заложенным в среднесрочной программе социально-экономического развития страны.

Так как средства ФРР призваны содействовать регионам в решении наиболее острых социально-экономических проблем, а распределение этого Фонда должно осуществляться с учетом уровня изношенности социальной и инженерной инфраструктуры, а также уровня отставания в обеспеченности этой инфраструктурой относительно среднего по стране уровня, необходимо установить четкие критерии процедуры отбора получателей этих средств.

Необходимо также утвердить порядок расчета долей софинансирования из федерального бюджета, который учитывал бы уровень нуждаемости и бюджетной обеспеченности региона, а также порядок реализации положений Бюджетного кодекса РФ в части возможного предоставления этих средств как источника доходов региональных фондов муниципального развития.

Развитие мониторинга и контроля реализации федеральных полномочий, передаваемых региональным и муниципальным органам власти. Осуществление субъектами Федерации делегируемых полномочий, финансируемых за счет субвенций из Фонда компенсации, требует разработки и внедрения механизмов мониторинга оценки эффективности их реализации региональными органами власти. Необходимо на основе отчетных данных по использованию субвенций Федерального фонда компенсаций в 2007 году внести изменение в порядок предоставления отчетности субъектов Федерации реализации этих полномочий, ввести в практику ежегодные доклады соответствующих министерств и ведомств по оценке эффективности расходования средств Фонда компенсации. Развитие системы мониторинга и контроля реализации переданных федеральных полномочий будет способствовать своевременному выявлению недостатков в исполнении этой функции и внесению необходимых уточнений в федеральное законодательство.

Другим важным направлением работы будет подготовка предложений по совершенствованию механизма распределения субвенции на исполнение федеральных полномочий в субъектах Федерации. Этот процесс должен включать в себя оценку равномерности и достаточности распределения средств, оптимизацию состава исходных данных, в том числе путем введения новых форм отчетности о контингенте получателей соответствующей поддержки. [26,c.4-5]

Повешение значения стимулирующих видов финансовой помощи. Реформа разграничения полномочий органов власти регионов. При этом они продолжают выполнять значимые для страны социальные и экономические функции. В связи с этим особую роль приобретает такая форма финансовой помощи, которая, с одной стороны, поддерживала бы определенные направления бюджетной политики региональных и местных органов власти, а с другой, не являлась бы  чрезмерным вмешательством в эту политику.

Успешный опыт применения Фонда софинансирования социальных расходов для ускорения темпов реформы жилищно-коммунального хозяйства позволяет сделать вывод о целесообразности расширения применения этой формы поддержки. Необходимо определить круг региональных и муниципальных полномочий, которые могут быть использованы для софинансирования, установить четкие критерии определения условий получения этой финансовой помощи, порядок ее формирования и распределения.

Хорошо зарекомендовал себя Фонд реформирования региональных финансов как инструмент, стимулирующий государственные органы власти субъектов Федерации повышать качество управления общественными финансами. Регионы – получатели субсидий из этого Фонда достигли значительных результатов в реформировании региональных финансов.

В 2007 году на смену ему пришел Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, методика распределения которого изменена  с учетом проводимых реформ. Новая методология предусматривает возможность проведения обособленных конкурсов между субъектами Федерации и между муниципальными образованиями.

Формирование Фонда, безусловно, сохраняет свою актуальность в период проведения реформ – бюджетной, местного самоуправления, разграничения предметов ведения и полномочий, административной. При этом могут быть рассмотрены вопросы снижения ограничений для муниципальных образований по участию в отборе на получение субсидии из него, установленных в настоящее время в виде минимальной численности населения муниципалитетов.

Повышение бюджетной дисциплины субъектов Федерации и муниципальных образований. Бюджетным законодательством РФ установлен ряд параметров формирования и исполнения бюджетов, соблюдение которых строго обязательно. В отношении территориальных бюджетов - предельные размеры долга и дефицита, расходы на обслуживание долга, соотношение текущих расходов и доходов бюджетов, зарплата госаппарата и д.р.

Однако по результатам мониторинга, поведенного Минфином России, выявлено хроническое нарушением рядом регионов данных ограничений. И, несмотря на утверждение в ежегодном законе о федеральном бюджете права приостанавливать перечисление межбюджетных трансфертов получателям, нарушающим бюджетное законодательство, реализация этого права не получила системного воплощения. Это связано с отсутствием процедуры, последовательности действий и ответственных ведомств по применению санкций к субъектам Федерации, нарушающим бюджетное законодательство.

Несоблюдение ограничений, установленных бюджетным кодексом РФ,  приводит не только к снижению устойчивости субфедеральных бюджетов, допускающих, в частности, превышение показателя долговой нагрузки, но и к нарушению единого правового пространства в части межбюджетных отношений. Поэтому необходимо ввести соответствующие изменения и дополнения в Бюджетный кодекс РФ, уточняющие как сами требования, так и порядок принуждения к их соблюдению, а также разработать детальный порядок, устанавливающий методику оценки соблюдения требований бюджетного законодательства и регламент действий федерального центра в данном случае, включая экономические и административные механизмы. [3,c.25-28]

 Предупреждение возникновения неплатежеспособности и оздоровления региональных и муниципальных финансов. Согласно бюджетному законодательству в субъектах Федерации и муниципальных образованиях, имеющих значительную просроченную задолженность по расходным обязательствам может быть введена временная финансовая администрация.