Основные направления совершенствования функционирования финансовой политики в России

В отношении высокодотационных регионов предусмотрена процедура заключения соглашений о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению собственных налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Федерации, а также по осуществлению контроля за их исполнением. Аналогичные нормы действуют и в отношении муниципальных образований.

Чтобы избежать этих экстренных мер необходима профилактика неплатежеспособности регионов и муниципальных образований, а  также выявление наиболее распространенных проблем, приводящих к невыполнению расходных обязательств, на основе чего будут утверждены типовые мероприятия по восстановлению платежеспособности и оздоровлению региональных и муниципальных финансов.

При этом особое внимание необходимо уделить разработке мер по упреждению возникновения неплатежеспособности. В связи с этим целесообразно предусмотреть введение на федеральном уровне регулярного мониторинга и оценки платежеспособности и качества управления общественными финансами регионов и аналогичных механизмов в отношении муниципальных образований – на уровне субъекта. Следует также разработать и утвердить регламент действий в процессе введения временной финансовой администрации.

Другое важное направление работы – установление различных условий осуществления бюджетного процесса для субъектов Федерации в зависимости от уровня их дотационности. Так, в отношении  высокодотационных регионов и органов местного самоуправления необходимо законодательно вводить дополнительные требования по эффективности использования бюджетных средств, включающие:

• независимую экспертизу проектов бюджетов с последующим обнародованием заключения по результатам экспертизы;
• дополнительные ограничения на объем государственного (муниципального) долга и величину дефицита бюджета;
• запрет на финансирование из бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований прочих расходных обязательств в случае, если не профинансированные первоочередные социальные обязательства в полном объеме;
• утверждение вышестоящим уровнем власти предельных нормативов численности государственных и муниципальных служащих и работников бюджетной сферы и предельных затрат на их содержание;
• систему дополнительных ограничений для субъектов Федерации и муниципальных образований, получающих дотации из вышестоящего бюджета в размере более 80% бюджета данного субъекта. [9,c.107-114]

Следует применить процедуру дифференцирования степени самостоятельности, объема прав и ограничений в отношении региональных и местных властей в зависимости от уровня дотационности. Необходимо также усовершенствовать процедуру заключения и исполнения соглашений об оздоровлении государственных финансов, включив в них четкие права и обязанности сторон в случае нарушения условий соглашений, регламентировать методы финансового и административного воздействия в отношении нарушителей.

Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, влекущих увеличение бюджетных расходов. Главный недостаток действующей системы оказания финансовой поддержки в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий – отсутствие четкого алгоритма поведения в этой ситуации органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Не разработаны также формализованная оценка рисков и ущерба, критерии расходных потребностей и механизм софинансирования из федерального бюджета ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций межрегионального и межмуниципального масштаба.

Такая система федеральной поддержки должна быть создана. Причем она должна не только эффективно содействовать ликвидации последствий стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций, но и стимулировать проведение региональными органами власти профилактических мер по их предупреждению.

Одновременно целесообразно стимулировать расширение практики использования механизмов страхования от последствий стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций. [13,c.22-24]

Повышение результативности бюджетных расходов и совершенствование среднесрочного планирования. Согласно Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2005-2007 годах, начата работа по реформированию управления бюджетными расходами на принципах бюджетирования, ориентированного на результат.

При этом, смещение акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (затратами) на управление результатами не ограничивается только федеральным уровнем. Оно затронет и территориальные бюджеты. То есть по мере отработки соответствующих этапов реформы на федеральном уровне, следует распространять этот опыт на бюджетный процесс в регионах и муниципалитетах.

Реформирование бюджетного процесса должно обязательно учитываться в программах реформирования общественных финансов, реализуемых в рамках Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

Внедрение бюджетирования по результатам на региональном уровне тесно связано с необходимостью изменения действующего федерального и регионального законодательства в части организационно-правовых форм организаций бюджетной сферы, планирования и управления финансами, определения полномочий ответственных менеджеров, изменения системы отчетности, создания систем управленческого учета и управления качеством, систем текущего мониторинга и контроля за результатами. Кроме этого, требуется разработка соответствующих методических рекомендаций, в том числе, по определению себестоимости бюджетной услуги, по разработке системы сбалансированных целевых показателей, а также системы показателей работы финансовых и операционных менеджеров.

Практика регулирования процесса перспективного финансового планирования в региональном и муниципальном законодательстве сводится, как правило, только к воспроизведению норм федерального законодательства, при этом в значительном числе субъектов Федерации правовое регулирование среднесрочного планирования вообще ответствует.

В целях совершенствования процесса среднесрочного финансового планирования на территориальном уровне целесообразно внести в Бюджетный кодекс РФ положения, обязывающие региональные и муниципальные власти проводить правовое регулирование.

Минфину России необходимо разработать методические рекомендации по среднесрочному финансовому планированию для субъектов Федерации и муниципальных образований по применению целевых индикаторов для планирования и оценки работы главных распорядителей бюджетных средств. [15,c.33-34]

Совершенствование системы управления региональным и муниципальным долгом. В Бюджетном кодексе РФ уже заложены основы управления региональным и муниципальным долгом, в частности, определены понятия и состав долга, установлены ограничения его размера.

Хотя к настоящему моменту некоторые регионы и муниципальные образования имеют практику управления своим государственным и муниципальным долгом. К общим недостаткам можно отнести отсутствие управления условными обязательствами и процедур управления рисками, низкий уровень аналитических возможностей информационных систем, неполный учет обязательств, отсутствие связи информационных систем с системами бюджетного учета и планирования и др. Для перехода к управлению долгом требуется четкое определение форм бюджетных обязательств, внедрение новых правил их учета, развитие системы планирования и управления долговыми обязательствами.

 Чтобы не допускать дефолта  по обязательствам при разделении  или объединении муниципальных  образований, осуществляемых в рамках  реформы местного самоуправления, предстоит разработать порядок передачи и закрепления обязательств по прямым и условным обязательствам за образуемыми муниципалитетами.

Для совершенствования системы управления долгом на региональном и муниципальном уровне Минфину РФ необходимо оказать методическую помощь, которая должна содержать описание основных рекомендуемых процедур управления заимствованиями и учета обязательств.

Повышение прозрачности региональных и муниципальных  финансов. Прозрачность является лучшим средством контроля со стороны общества за эффективностью управления общественными финансами. В качественной информации о бюджете заинтересованы не только органы, осуществляющие управление общественными финансами, но и граждане, кредиторы, субъекты хозяйственной деятельности.  

Важнейшей проблемой, в связи с началом реализации Федерального закона № 131-ФЗ является крайне ограниченный набор данных в разрезе муниципальных образований не только поселенческого и районного типа. Для эффективного исполнения полномочий по формированию и распределению межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям необходим определенный перечень показателей по всем муниципалитетам, характеризующий уровень развития экономики, демографические, климатические и др. особенности территории.

В соответствии с разграничением полномочий между уровнями власти в Бюджетный кодекс РФ введена норма об обязательном ведении реестров расходных обязательств на всех уровнях бюджетной системы с представлением реестров субъектов Федерации и сводов реестров муниципальных образований в Минфин России. Предстоит разработать порядок формирования, ведения и распространения единой информационной базы, характеризующей состояние и качество управления территориальными бюджетами. Кроме того, целесообразно разработать единые принципы составления статистической информации на всех уровнях государственной власти для согласованности региональных и муниципальных показателей с показателями федерального уровня. [26,c.4-5]

Расширение функций аудита сектора государственного управления на региональном и муниципальном уровнях. В связи со смещением акцентов бюджетного процесса с управления затратами на управление результатами возникла потребность существенно расширить функции аудита управления общественными финансами.

В Российской Федерации аудиторские функции частично исполняют счетные палаты, имеющие статус высших контрольных органов. Их функция – контроль за исполнением бюджета, анализ его отклонений, определение эффективности и целесообразности расходования средств. В то же время счетные палаты не готовят аудиторское заключение и не осуществляют оценку результативности и эффективности управления государственными и муниципальными финансами.

Переход к бюджетированию требует не только контроля правильности расходования бюджетных средств, но и оценка результативности их использования по каждому бюджетному году  и в целом при завершении бюджетной программы. Поэтому необходимо ввести аудиторские фирмы, которые должны быть расширены и работать на комплексе мер как независимые аудиторы.  [4,c.33-34]

Совершенствование законодательства субъектов Федерации. Согласно федеральному законодательству о разграничении полномочий между уровнями бюджетной системы нормативно-правовое регулирование вопросов, отнесенных к полномочиям органов региональной и муниципальной власти, должно осуществляться региональными и местными органами власти. В ст. 85 и 86 БК РФ конкретизирована деятельность регионов и муниципальных образований по нормативно – правовому регулированию в связи с исполнением ими расходных обязательств.

Все это требует существенного расширения региональных нормативно-правовых баз, внесения изменений в действующие и принятии множества новых законов и постановлений. Поэтому в ближайшие годы необходимо интенсифицировать работу по оказанию помощи региональным и местным органам власти по разработке соответствующих нормативно-правовых актов, созданию единой правовой базы, доступной всем заинтересованным лицам.

Реализация предлагаемых на 2007-2009 годы мер по повышению эффективности межбюджетных отношений должна обеспечить завершение в целом процесса системного реформирования межбюджетных отношений, создание эффективной, устойчивой и прозрачной системы финансовых взаимоотношений между органами власти в Российской Федерации, способной к самостоятельному развитию на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов.  [23,c.256]  

3.2. Роль межбюджетного  регулирования в условиях 

реформирования местного самоуправления

Реформы местного самоуправления направлены на развитие экономического потенциала и на повышение эффективности функционирования бюджетного сектора. Один из подходов к решению поставленных задач состоит в закреплении за каждым уровнем бюджетной системы тех видов доходных источников и тех расходных полномочий, администрирования которых наиболее эффективно на соответствующем уровне бюджетной системы.

Однако, на мой взгляд, это не всегда приводит к желаемым результатам. Ведь можно определить перечень налогов, исполнения по которым в значительной мере зависит от мер по увеличению налогового потенциала, принимаемых местными органами власти, но само по себе это не гарантирует, что местные органы власти будут прилагать необходимые усилия для увеличения налогового потенциала. Можно определить виды бюджетных услуг, оказание которых наиболее эффективно именно данным уровнем бюджетной системы, однако это не означает, что органы местного самоуправления будут стремиться к повышению эффективности бюджетных расходов.

Органы местного самоуправления могут выбрать для себя иной путь решения проблемы нехватки средств – за счет получения дополнительной финансовой помощи из регионального бюджета вследствие сокращения доходов и принятия обязательств, не обеспеченных необходимыми доходами. Поэтому задача региональных органов государственной власти – ориентировать муниципалитеты на самостоятельною реализацию собственных доходных и расходных полномочий. [17,c.3-7]

Стремление муниципальных образований получать дополнительную  финансовую помощь и поступление по дополнительным нормативам по налогам столь велико, что вполне уместно возникает вопрос: почему бы не использовать финансовую помощь в качестве инструмента для создания стимулов.