Особенности и перспективы бюджетного планирования в РФ на региональном уровне

В следующем параграфе данной дипломной работы будут показаны особенности использования программно-целевого метода планирования регионального бюджета на примере бюджетов Новосибирской области в 2003-2004 годах.

 

 

     3. Современные методы бюджетного планирования в регионах РФ

 

В настоящее время основное направление реформы бюджетного процесса – переход к преимущественно программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающих прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии установленными приоритетами государственной политики.

В отличие от преобладающего «сметного» планирования (на основе индексации ранее сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации), программно-целевое бюджетное планирование исходит из ориентации бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также качества внутренних процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

В Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов бюджетного планирования предполагается осуществить путем:

• предоставления ежегодных докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности;
• совершенствования методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;
• введения в бюджетную практику ведомственных целевых программ;
• конкурентного распределения части бюджета «принимаемых» обязательства по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;
• расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.

В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ, а также Федеральной адресной инвестиционной программы. Однако, несмотря на реализуемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ федеральных целевых программ, сложившаяся процедура и методология их разработки и реализации не полностью соответствуют требованиям программно-целевого метода планирования.

Цели и ожидаемые результаты многих программ сформулированы аморфно, без сколько-нибудь четких критериев и индикаторов оценки степени их достижения, значительная часть федеральных целевых программ ориентирована на функции, не относящиеся к компетенции федеральных органов власти, отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения (в том числе - увязка между бюджетными и внебюджетными источниками) и соблюдение жестких бюджетных ограничений (соответствие предполагаемых ассигнований на реализацию действующих программ реально имеющимся ресурсам), административная ответственность за реализацию той или иной программы в большинстве случаев размыта между несколькими ведомствами.

В результате средства, выделяемые на большинство федеральных целевых программ, с одной стороны, фактически являются разновидностью дополнительного «сметного» финансирования выполняемых министерствами и ведомствами текущих функций, а с другой - практически постоянно подвергаются изменениям, оправдывая тем самым аморфность формулировок целей и результатов программ и недостаток ответственности за их достижение.

Для устранения этих недостатков необходимо внесение изменений и дополнений в нормативные акты Правительства Российской Федерации, регламентирующие порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ, а также улучшение соответствующих процедур внутри министерств и ведомств.

Количество федеральных целевых программ должно быть существенно сокращено. При этом данный процесс не должен идти по пути включения формально ликвидируемых программ в качестве подпрограмм сохраняемых программ. В существующих условиях большинство федеральных целевых программ без ущерба могут быть преобразованы в ведомственные программы. Федеральные целевые программы должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и (или) структурных проектов, направленных на решение проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов власти. Объем ассигнований, необходимых для реализации действующих программ, должен быть достаточен для достижения планируемых результатов (выделение заранее определенной их части может быть обусловлено привлечением внебюджетных ресурсов), а сокращение или прекращение выделения ассигнований должно происходить по формализованной процедуре в соответствии с четкими и прозрачными критериями оценки программ.

В то же время федеральные целевые программы не должны рассматриваться в качестве единственно возможной формы программно-целевого бюджетного планирования. Данный метод в полной мере применим к целому ряду расходов, планируемым в настоящее время по «сметному» принципу. Расширение сферы его применения возможно и целесообразно не только и столько за счет увеличения количества и (или) объемов финансирования федеральных целевых программ, сколько путем преобразования в соответствии с установленными Правительством Российской Федерации принципами и требованиями администрируемых субъектами бюджетного планирования «сметных» расходов в ведомственные программы, имеющих четкие цели, количественно измеримые результаты, систему оценки и индикаторы их достижения и т.д.

Исходя из этого, федеральные и ведомственные целевые программы должны рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ.

Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевым программам, являются:

• четкая формулировка цели программы, соответствующей полномочиям и сфере ответственности администратора (координатора) программы;
• описание поддающихся количественным оценкам ожидаемых результатов реализации программ, включая как непосредственные результаты, т.е. предоставление услуг определенного качества и объема, так и конечные результаты, т.е. эффект от предоставленных услуг для их получателей;
• наличие системы показателей для измерения результатов реализации программ (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;
• обоснование потребностей в ресурсах для реализации достижения цели и результатов программы, рисков и устойчивости программы к внешним условиям;
• описание системы управления программой, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления, их отчетности.

Основными различиями между федеральными и ведомственными целевыми программами могут быть:

• правовой статус (федеральная целевая программа утверждается Правительством Российской Федерации, ведомственная целевая программа - соответствующим субъектом бюджетного планирования);
• межотраслевой (федеральная целевая программа) или внутриотраслевой (ведомственная программа) характер;
• содержание программной деятельности и мероприятий (федеральная целевая программа должна включать крупные по объему и требующие длительных сроков реализации инвестиционные, научно-технические и (или) структурные проекты, ведомственная программа -объединять расходы на предоставление «возобновляемых» услуг, реализацию менее крупных проектов);
• принцип планирования расходов (для федеральных целевых программ - в соответствии с планом, утвержденным Правительством Российской Федерации, для ведомственных целевых программ - по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования).

С точки зрения организации бюджетного процесса именно ведомственные целевые программы как основная форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся: четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за результаты и полномочий по реализации у одного администратора, возможность повышения статуса в случае соответствия определенным критериям.

Исходя из этого, Концепцией реформирования бюджетного процесса в РФ в перспективе предлагается объединить нормативные правовые акты, регламентирующие разработку и реализацию федеральных и ведомственных целевых программ. В рамках данного подхода будет обеспечено четкое разделение и оптимальное сочетание ведомственных целевых программ как инструмента бюджетного планирования (учета) и федеральными целевыми программами как инструмента экономической политики.

Вне зависимости от их статуса, к бюджетным целевым программам следует применять конкурентные принципы распределения бюджетных ассигнований, что означает:

• распределение основной части ассигнований бюджета «принимаемых» обязательств только между новыми или действующими бюджетными программами в зависимости от формализованной оценки их обоснованности и результативности, а также соответствия приоритетам государственной политики;
• учет при распределении ассигнований бюджета «принимаемых» обязательств средней оценки программ, администрируемых соответствующим субъектом бюджетного планирования;
• возможность сокращения или досрочного прекращения бюджетных целевых программ в случае несоответствия заранее установленным промежуточным критериям и индикаторам результативности с соблюдением процедур расторжения договоров (соглашений).

Наряду с созданием финансовых стимулов для распространения программно-целевых методов планирования, необходимо создать и поддерживать заинтересованность субъектов бюджетного планирования в инициировании ведомственных целевых программ путем расширения их полномочий в администрировании программных расходов по сравнению со «сметными» расходами (с учетом и в рамках мер по упорядочиванию бюджетной классификации, изложенных в соответствующем разделе Концепции).

Таким образом, в рамках данного направления предлагается реализовать следующие меры:

1) установить порядок разработки  и использования в бюджетном  процессе докладов субъектов  бюджетного планирования о результатах  и основных направлениях деятельности;

2) внести изменения и дополнения  в нормативные правовые акты, регулирующие порядок разработки, реализации и оценки результативности  федеральных целевых программ;

3) определить порядок разработки, реализации и оценки результативности  ведомственных целевых программ;

4) определить порядок разработки  и реализации бюджетных целевых  программ с введением процедур  конкурентного распределения ассигнований  в зависимости от их результативности  и эффективности администрирования.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

В результате выполнения данной дипломной работы можно сделать следующие выводы.

С развитием рыночных принципов хозяйствования расширяются и усложняются экономические функции региональных и местных органов власти, центр тяжести проводимых реформ смещается в регионы. К сожалению, несмотря на передовое законодательство, адекватного упрочения финансового потенциала субъектов РФ пока не происходит.

Говоря о бюджетной реформе 26 мая 2004 года, представляя послание Федеральному Собранию РФ, Президент РФ отметил, что «необходимо перейти от управления затратами к управлению результатами». При этом, по его словам, «необходимо сформировать механизм оценки планов и показателей достижения результатов всех органов власти». Организации-бюджетополучатели должны быть ответственны за достижение результатов.  Бюджетное планирование должно приобрести долговременный характер.

Особую роль в достижении указанных целей играет программно-целевое управление как один из наиболее эффективных государственных механизмов влияния на экономическое развитие. Однако количественный бум, который оно пережило в последние годы в России, должен бы смениться качественным сдвигом в сторону подчинения программно-целевого управления единой стратегии регионального развития. Иначе говоря, программно-целевое управление должно занять свое место в цепочке планирования регионального развития.

Федеральные целевые программы и федеральные программы развития регионов формируются в основном на принципах программно-целевого бюджетирования. При этом их существенным недостатком является отсутствие количественных и качественных показателей социально-экономической результативности, что не позволяет оценить их эффективность. Федеральные целевые программы и федеральные программы развития регионов могли бы стать полигоном для отработки и внедрения элементов программно-целевого бюджетирования в бюджетную систему страны. Однако идеология формирования программной части федерального бюджета, заложенная в бюджете 2004 года, не предусматривает распространения требования разработки показателей социально-экономической результативности на федеральные целевые программы и федеральные программы развития регионов. Кроме того, ни Федеральная адресная инвестиционная программа, ни федеральные целевые программы и федеральные программы развития регионов не содержат четко определенных приоритетов государственной инвестиционной политики.

Очевидно, что решение проблемы повышения качества и надежности регионального бюджета требует принципиально новых программно-целевых подходов, обеспечивающих реализацию стратегических целей и задач, поставленных в посланиях Президента Российской Федерации. На этой основе должно быть существенно улучшено качество всей системы прогнозирования социально-экономического развития как на федеральном, так и на региональном уровнях. Нормативно-методическая база, используемая при прогнозировании, в недостаточной степени учитывает необходимость обеспечения реализации целевых ориентиров, устанавливаемых посланиями Президента Российской Федерации, что приводит к инерционным прогнозам основных макроэкономических параметров и исключает программно-целевые подходы в прогнозировании. Инерционность прогнозирования и отсутствие программно-целевых подходов являются следствием несовершенства действующей законодательной базы, в которой не определено понятие прогноза и не предусмотрено использование целевого подхода в прогнозировании.