Проблемы и перспективы развития института финансового контроля представительных органов власти в Российской Федерации

Аудиторы Счетной палаты не могут заниматься другой оплачиваемой деятельность, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Согласно статье 7 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты, методологии контрольно-ревизионной  деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации  и Государственной Думе, образуется Коллегия Счетной палаты. В состав Коллегии Счетной палаты входят Председатель Счетной палаты, заместитель Председателя Счетной палаты и аудиторы Счетной  палаты. По совместному предложению  Председателя Счетной палаты и заместителя  Председателя Счетной палаты Коллегия принимает Регламент Счетной  палаты, утверждает содержание направлений  деятельности, возглавляемых аудиторами Счетной палаты.

Аппарат Счетной палаты состоит  из инспекторов Счетной палаты и  иных штатных сотрудников.

В служебные обязанности  инспекторов Счетной палаты входит непосредственная организация и  проведение контроля в пределах компетенции  Счетной палаты.

Права, обязанности и ответственность  сотрудников аппарата Счетной палаты, а также условия прохождения  ими службы определяются настоящим  Федеральным законом, законом о  федеральной государственной службе, законодательством Российской Федерации  о труде и иными нормативными правовыми актами.

2.Проблемы и  перспективы развития финансового  контроля представительных органов  власти в Российской Федерации

2.1 Проблемы современной  системы финансового контроля

На сегодняшний день существует целый ряд проблем, касающихся государственного финансового контроля.

Наиболее остро стоит  вопрос о законодательном регулировании  государственного финансового контроля. Главное здесь состоит в том, что государство использует и  управляет значительно большими средствами, нежели те, что мобилизуются в его бюджете. Поэтому оно  должно иметь правовую базу и соответствующий  механизм обеспечения целевого и  эффективного использования всех принадлежащих  ему средств и контроля за тем, как это делается.

Для создания полноценной, отвечающей совершенным реалиям правовой базы финансового контроля требуется  законодательное определение понятия  «государственный финансовый контроль». Такое определение пока не дано.

Незавершенность в вопросах формирования правовой базы государственного финансового контроля и отсутствия его определения привели к  тому, что на данный момент усилия контролирующих органов направлены на осуществление  контроля, в основном, в своих  ведомственных интересах. Так, например, у Счетной палаты своя контрольная  компетенция, у Центрального Банка  – своя, у Госналогслужбы – своя. А на практике получается, что фактически бесконтрольна со стороны государства  вся банковская система страны, начиная  с Центрального Банка России. А  также федеральные органы как  счетная палата, казначейство, служба валютного служба валютного и  экспертного контроля, комиссия по ценным бумагам никак не координируют свои контрольные функции. В свою очередь Госналогслужба России, в  соответствии с законодательством, считает своей основной задачей  контроль за уплатой налогов, сбор налогов  получается не в их компетенции. Каждый стоит на границах своей деятельности. Если возникает вопрос, требующий  объединения усилий, начинаются бюрократические  согласования, увязки, перекладывание ответственности, время уходит, нарушения  либо остаются, либо наоборот немедленно устраняются, если речь идет об ответственности. Затрагивая вопрос о взаимодействии органов контроля, нельзя не отметить еще один момент. Структура финансового  контроля Российской Федерации отличается весьма значительным количеством компетентных органов. Их задачи и функции в  области формирования и использования  бюджетно-финансовых ресурсов очень  часто переплетены, характеризуются  элементами дублирования параллелизма.

Так, рассматривая систему  органов бюджетно-финансового контроля в городе Москве, видим, что при  таком количестве компетентных органов  необходимо законодательно или нормативным  актом определить порядок их взаимодействия. На сегодняшний день этот вопрос не решен.

Нельзя сказать, что данные вопросы не решаются. На сегодня  принят ряд законов о государственном  финансовом контроле в Российской Федерации  и об аудиторской деятельности в  Российской Федерации. Так, в 1998 г. был  принят бюджетный Кодекс, в котором  получили правовую основу многие вопросы  государственного и муниципального финансового контроля.

Впервые в законодательной  практике в документе такого уровня указано, какие организации являются органами государственного и муниципального контроля. Определены основные права  органов, осуществляющих контроль и  обязанности ведомственного или  внутреннего контроля.

Важным новшеством стало  то, что подробно расписаны контрольные  функции МФРФ и Федерального казначейства.

Новыми и принципиально  важными являются повышение требования к качеству работы контрольных органов. В частности, руководители и аудиторы Счетной палаты Российской Федерации  в случае установления фактов недостоверности  и неполноты сведений, содержащихся в заключениях палаты об исполнении федерального бюджета, освобождаются  от занимаемых должностей.

Однако для эффективности  осуществления государственного финансового  контроля требуется не только назвать  контрольные органы, но законодательно закрепить их задачи, права, сферу  действия, статус и полномочия их работников.

Юридически не отрегулированы многие вопросы во взаимоотношениях финансовых ревизоров, прокуроров, следователей, которые решаются в «рабочем порядке», что вызывает различные затруднения  при решении совместных задач. Нет  сегодня ясности и во взаимодействии органов государственного контроля с институтом аудита, оперирующего вне системы государственного финансового  контроля. 

2.2 Развитие финансового  контроля

В развитых странах постоянно  идет процесс совершенствования  государственного финансового контроля, расширяются его цели и контролируемые объекты, апробируются новые методы и подходы к его проведению. Так, в последние годы получили распространение  аудиторские проверки, основанные на анализе результатов деятельности, а также аудит «окружения».

Повсеместно внедряется новый вид  контроля – контроль эффективности. Он зародился в 60-х гг. в Швеции. Суть его состоит в том, что  формальная законность и бухгалтерская  точность рассматриваются не как  конечная цель контроля, а лишь как  его начало, предварительный этап. Основной же задачей проверки является действенность и результативность государственных операций. Те из них, которые прибыльны и внешне выгодны, но не действенны, т.е. не отвечают требованиям  достижения социально-политических целей  государства, при контроле отмечаются как нежелательные.[6]        

 Впервые об аудите  эффективности в России заговорили  в 2003 г. "Главная задача аудита  эффективности - определение социальной  значимости результата использования  госсредств", а не статистическая  фиксация объемов госсредств, израсходованных  по назначению или незаконно.  Так объяснил появление новшества  председатель Счетной палаты  РФ Сергей Степашин на заседании  круглого стола по проблемам  совершенствования финансового  контроля.

В первую очередь предметом  аудита эффективности являются средства, выделяемые из бюджета всех уровней. В ходе такого аудита важно сравнить достигнутые в результате расходования бюджетных средств показатели с  показателями, которые предполагалось получить при выделении указанных  финансовых ресурсов. Эти показатели могут и должны закладываться  при разработке и принятии как  бюджета на очередной финансовый год, так и целевых федеральных  и региональных социально-экономических  программ.

Предметом аудита эффективности  должна быть государственная и муниципальная  собственность, эффективность и  управление которой может проверяться  как за год, так и за более продолжительный  период времени. Предметом аудита должны быть также федеральные, региональные и местные законы и законодательные  акты, а также нормативные акты — в целях проверки их эффективности  как для экономики в целом, так и для отдельных хозяйствующих  субъектов. Особое внимание в ходе данного  аудита должно уделяться эффективности  принятого налогового законодательства, эффективности деятельности контролирующих органов за обеспечением их выполнения, а также влияния налоговой  системы на эффективность экономики.

Необходимо особо подчеркнуть, что в ходе проведения аудита эффективности  далеко не всегда может и должна осуществляться проверка первичных  документов. По результатам аудита эффективности не может быть дан  ответ на вопрос о причинах и факторах, не позволивших добиться желаемого  результата. Понятно, что ответ на эти вопросы можно получить только через проведение финансового аудита. При аудите эффективности акцент делается на результат, который получен при расходовании государственных средств и использовании государственной собственности, а также при исполнении тех или иных законов.

В ходе аудита эффективности  может быть проверена эффективность  использования также и внебюджетных источников финансирования. Это связано  с тем, что в реализации конкретных программ наряду с бюджетными средствами могут быть задействованы и привлечённые ресурсы.

Таким образом, можно охарактеризовать аудит эффективности как комплекс контрольных мероприятий по оценке деятельности органов исполнительной власти и организаций по мобилизации  денежных средств в бюджетную  систему страны по их эффективному использованию в интересах налогоплательщиков, а также по эффективному использованию  государственной и муниципальной  собственности. Иными словами, результатом  аудита эффективности является оценка экономичности, результативности и  действенности использования государственных  ресурсов и государственной собственности  при выполнении органами исполнительной власти и получателями бюджетных  средств поставленных перед ними задач.

Традиционные методы контроля все в большей степени дополняются  новыми инструментами – программной  оценкой, ориентацией на конечные результаты, принципом «сансет» и др.

Суть программной оценки состоит в том, что в ведомственную  систему управления встраивается механизм контроля, позволяющий регулярно  отслеживать ход реализации программы; своевременно выявлять узкие места  и реагировать на них; контролировать соблюдение графиков выполнения отдельных  этапов работ; сравнивать достигнутые  результаты с ожидаемыми; соизмерять результаты с затраченными ресурсами, выявляя фактическую эффективность  программы. В циркуляре административно-бюджетного управления США предусматривается, что на эти цели должно расходоваться  в среднем 0,5-1% от общего объема ассигнований на программу в целом. Метод программной  оценки может заменяться (или сочетаться) аудитом государственных программ, контрактов или правительственных  субсидий, целью которого являются сравнение достигнутых результатов  с ожидаемыми, соизмеримость полученных результатов с затраченными ресурсами  и общая оценка эффективности  реализации программы.

Длительное время в  правительственных ведомствах развитых стран преобладала тенденция  контроля основных средств либо других показателей ресурсного типа (мощность предприятий, численность персонала  и т.д.). Постепенно выявились серьезные  недостатки этих характеристик –  они дают мало информации о степени  эффективности. Так, в области здравоохранения  подсчет количества больничных коек или частоты их использования  не показывает реального воздействия  состояния медицинского обслуживания на здоровье населения. Поэтому в  последние годы традиционные характеристики выполнения программ дополняются конечными  показателями, в максимальной степени, отражающие реальные результаты выполнения программы, ее пользу для общества.

Метод «сансет» предусматривает законодательное  ограничение сроков функционирования большинства федеральных ведомств 4-10 годами. При этом требуется проводить  тщательное аналитическое обоснование  необходимости функционирования каждого  ведомства и выполняемых им программ. Так, в штате Колорадо (США) в течение  года были подвергнуты проверке 13 из 43 правительственных организаций. В  результате три ведомства были ликвидированы, два объединены, полномочия трех продлены в полном объеме, вопрос о ещё  пяти оставлен открытым до завершения более детальной проверки.[7]

Ещё одним перспективным  направлением в сфере финансового  контроля является создание единой системы  финансового контроля. Это необходимо для цивилизованного развития российской экономики в условиях рынка, поскольку  в правовом государстве не может  и не должно быть зон, свободных от финансового контроля.

Единая система государственного финансового контроля – это такая  система, которая строится по единым правилам, базируется на единых законодательных  нормах и основана на единых принципах  и процедурах осуществления контрольно-ревизионной  и экспертно-аналитической деятельности и которая в одно целое объединяет внешний и внутренний государственный  финансовый контроль.

В существовании системы  финансового контроля заинтересованы и общество в целом (и государство, как выразитель интересов этого  общества) и все законопослушные  хозяйствующие субъекты, поскольку  такая система позволит эффективно защитить финансовые интересы общества, государства, частных собственников  и потенциальных инвесторов и  сделать бизнес в России цивилизованным, избавит его от криминализации, поможет  привлечь для его развития средства частных инвесторов, в том числе  и иностранных.

Только с помощью единой методологии контроля, согласованного законодательства, качественной финансово-экономической  экспертизы можно совместными усилиями всех заинтересованных органов перекрыть  все поле, благоприятствующее хищениям.

Судебная практика

В данном деле речь идет о  Счетной палате, как о государственном  учреждении.

Определение:

прокурор Усть-Ордынского Бурятского автономного округа обратился  в суд с заявлением о признании  недействующим абз. 4 ст. 1 Закона округа от 10 ноября 2003 г. N 136-ОЗ «О контрольно-счетной  палате Усть-Ордынского Бурятского автономного  округа», ссылаясь на то, что контрольно-счетная  палата как орган, образованный Думой  названного автономного округа, не может обладать правами юридического лица.

Решением Суда Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 7 сентября 2004 г. заявление удовлетворено.

В кассационных жалобах администрации  автономного округа и контрольно-счетной  палаты ставился вопрос об отмене решения  суда ввиду неправильного толкования норм материального права.

Судебная коллегия по гражданским  делам Верховного Суда РФ 15 декабря 2004 г. решение отменила, указав следующее.

Удовлетворяя требования прокурора, суд сослался на нормы  п. 7 ст. 4 Федерального закона «Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 125 ГК РФ, ст. 157 БК РФ и пришел к выводу, что названный орган не может  обладать статусом юридического лица.

Однако ст. 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не предусмотрено запретов на правомочие субъектов Российской Федерации  по созданию органов субъекта Российской Федерации и наделению их правами  юридического лица.