Проблемы и перспективы развития института финансового контроля представительных органов власти в Российской Федерации

Из содержания нормы ст. 153 БК РФ усматривается, что в сфере  финансового контроля законодательные  органы вправе самостоятельно определять правовой статус создаваемых им органов  финансового контроля.

Право законодательных органов  создавать собственные контрольные  органы для проведения внешнего аудита предусмотрено и в главе 26 раздела 9, п. 2 ст. 265 БК РФ.

Следовательно, к полномочиям  законодательных органов власти относится определение статуса  органа финансового контроля.

При таких обстоятельствах  Судебная коллегия считает, что, создав контрольно-счетную палату и наделив  ее правами юридического лица, Дума округа реализовала свое право создавать  государственные учреждения и закреплять за ними имущество на праве оперативного управления, а учреждение, чем фактически является контрольно-счетная палата, в соответствии со ст. 120 ГК РФ и есть юридическое лицо.

Согласно п. 3 ст. 157 БК РФ полномочия органов государственного финансового  контроля определяются, в том числе  и законами субъектов Российской Федерации о контрольных органах.

Законом округа от 10 ноября 2003 г. на контрольно-счетную палату возложено  полномочие государственного органа власти – Думы округа по осуществлению  контроля за исполнением окружного  бюджета, проведение внешнего аудита бюджета, которое вместе с тем не перестает  оставаться полномочием Думы округа.

Данный Закон определяет правовой статус контрольно-счетной  палаты как самостоятельного органа – контрольно-счетной палаты Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Она  образована Думой округа и подотчетна ей, но тем не менее является самостоятельным  органом государственного финансового  контроля, созданным законодательным (представительным) органом, в силу ст. 157 БК РФ, а не органом Думы округа. Определив ее как самостоятельный  орган, Бюджетный кодекс Российской Федерации в вышеназванной норме  наделяет ее конкретными полномочиями, в то время как полномочия законодательных  органов в сфере финансового  контроля закреплены отдельной нормой в ст. 153 БК РФ.

Ссылка суда на ст. 157 БК РФ необоснованна, поскольку в ней  не установлен перечень субъектов финансового  контроля, а содержатся нормы, определяющие компетенцию органов государственного и муниципального контроля.

Статья 125 ГК РФ регулирует порядок  участия Российской Федерации, субъектов  Российской Федерации, муниципальных  образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Однако в Законе округа «О контрольно-счетной  палате Усть-Ордынского Бурятского автономного  округа» нет норм, дающих право  контрольно-счетной палате округа выступать  от имени Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.

Таким образом, ссылку суда на указанную норму Гражданского кодекса  Российской Федерации нельзя признать правильной.

На основании вышеизложенного  Судебная коллегия по гражданским делам  Верховного Суда РФ решение Суда Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 7 сентября 2004 г. отменила, вынесла новое  решение, которым в удовлетворении заявления прокурора Усть-Ордынского Бурятского автономного округа о  признании недействующим абз. 4 ст. 1 Закона округа от 10 ноября 2003 г. N 136-ОЗ «О контрольно-счетной палате Усть-Ордынского Бурятского автономного округа»  отказала.

Следовательно, по правилам гражданского законодательства контрольно-счетная  палата округа – государственное  учреждение, а не орган власти округа. И она не обладает правом выступать  от имени Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.

В данном деле речь идет об противоречащих закону статьях в Законе Сахалинской  области от 19 октября 1998 года «О контрольно-счетной  палате Сахалинской области».

Определение:

В данном деле Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела  в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Сахалинской  области о признании противоречащими  федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Сахалинской  области от 19 октября 1998 года N 83 "О  контрольно-счетной палате Сахалинской  области" по кассационному представлению  прокурора, участвующего в деле, на решение Сахалинского областного суда от 15 мая 2006 года, которым заявление  прокурора удовлетворено частично, признаны противоречащими федеральному законодательству и не действующими с момента вступления решения  суда в законную силу абзац 6 статьи 2; часть 4 статьи 6; часть 2 статьи 19 (в  части установления оснований досрочного освобождения от должности председателя Счетной палаты, его заместителя  и аудиторов по постановлению  областной Думы) Закона Сахалинской  области от 19 октября 1998 года N 83 "О  контрольно-счетной палате Сахалинской  области", в удовлетворении заявления  прокурора о признании противоречащей федеральному закону и недействующей  статьи 21 Закона Сахалинской области  от 19 октября 1998 года N 83 отказано.

Заслушав доклад судьи  Верховного Суда Российской Федерации  Емышевой В.А., заключение помощника  Генерального прокурора Российской Федерации Кротова В.А., полагавшего  решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам  Верховного Суда Российской Федерации

установила:

24 сентября 1998 года Сахалинской  областной Думой принят и 19 октября 1998 года председателем  Сахалинской областной Думы подписан  Закон Сахалинской области N 83 "О контрольно-счетной палате  Сахалинской области".

Названный Закон официально опубликован в газете "Губернские ведомости" за N 138(602) от 21 октября 1998 года.

Прокурор Сахалинской  области обратился в Сахалинский  областной суд с заявлением о  признании противоречащими федеральному законодательству и не действующими с момента вступления решения  суда в законную силу отдельных положений  данного Закона, а именно: абзаца 6 статьи 2; части 4 статьи 6; части 2 статьи 19 в части возможности досрочного освобождения от должности председателя Счетной палаты, его заместителей, аудиторов Счетной палаты по постановлению  Сахалинской областной Думы; статьи 21 Закона.

В обоснование заявленных требований прокурор сослался на то, что  оспариваемые нормы Закона Сахалинской  области от 19 октября 1998 года противоречат федеральному законодательству.

Так, по мнению прокурора, абзац 6 статьи 2 Закона, относящий к основным задачам палаты контроль за актами губернатора Сахалинской области, касающимися использования собственности  области, в том числе средств  областного бюджета и внебюджетных фондов, нарушает принцип разделения властей и самостоятельного осуществления  органами государственной власти субъектов  РФ принадлежащих им полномочий, противоречит п. 1 ст. 157, п. 4 ст. 3 и п. 1 ст. 1 Бюджетного кодекса РФ, согласно которым к  полномочиям органа финансового  контроля законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации  отнесено лишь проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов  субъекта и только тех актов, которые  регулируют бюджетные правоотношения. В нарушение названных норм на контрольно-счетную палату Сахалинской  области возложено осуществление  контроля за актами губернатора Сахалинской  области, в том числе за актами, не регулирующими бюджетные правоотношения.

Часть 4 статьи 6 Закона Сахалинской  области, устанавливающая продолжительность  срока назначения на должность аудитора контрольно-счетной палаты Сахалинской  области, противоречит п. п. 1, 3, 4 ст. 25 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О  государственной гражданской службе Российской Федерации", не предусматривающим  заключение срочного служебного контракта  в случае замещения должностей государственной  гражданской службы категории "специалисты", к которой в силу ст. 13 Закона Сахалинской  области от 14 февраля 2005 года N 5-ЗО "О  реестре государственных должностей и должностей государственной гражданской  службы Сахалинской области" отнесена должность аудитора контрольно-счетной  палаты. Кроме того, в нарушение  ст. 22 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ оспариваемым Законом не предусмотрено проведение конкурса на замещение должности аудитора.

Часть 2 статьи 19 Закона Сахалинской  области, предусматривающая случаи досрочного освобождения председателя контрольно-счетной палаты, его заместителя  и аудиторов, противоречит ст. ст. 33, 34, 37, 39 - 41 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ, нормы, которых предусматривают  более широкий перечень оснований  прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой гражданской  службы, и не содержат основания, предусмотренного п. "д" ч. 2 ст. 19 Закона Сахалинской  области.

Статья 21 оспариваемого Закона, регулирующая вопросы материального  обеспечения сотрудников контрольно-счетной  палаты Сахалинской области, не соответствует  положениям ч. 2 ст. 50 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ, включающим в  состав денежного содержания гражданского служащего не только месячный оклад  государственного гражданского служащего  в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы, но и месячный оклад гражданского служащего в  соответствии с присвоенным ему  классным чином гражданской службы, а также ежемесячные и иные дополнительные выплаты.

Судом постановлено приведенное  выше решение, об отмене которого в  части отказа в удовлетворении требований просит в кассационном представлении  прокурор, участвующий в деле, полагая, что судом в указанной части  неправильно применены нормы  материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам  Верховного Суда Российской Федерации  не находит оснований к отмене судебного решения.

Рассматривая настоящее  дело, суд пришел к выводу об обоснованности требований прокурора о признании  противоречащими федеральному законодательству и не действующими с момента вступления решения суда в законную силу абзац 6 статьи 2, часть 4 статьи 6, часть 2 статьи 19 (в части установления оснований  досрочного освобождения от должности  председателя Счетной палаты, его  заместителя и аудиторов) Закона Сахалинской области от 19 октября 1998 года N 83 "О контрольно-счетной  палате Сахалинской области" и  их удовлетворил.

В данной части решение  суда прокурором не оспаривается.

В соответствии с ч. 1 ст. 347 ГПК РФ Судебная коллегия рассматривает  настоящее дело в пределах доводов, изложенных в кассационном представлении  прокурора.

По мнению прокурора, оспариваемые положения статьи 21 Закона Сахалинской  области от 19 октября 1998 года N 83 устанавливают, что материальное обеспечение сотрудников  Счетной палаты Сахалинской области  состоит только из должностного оклада, в то время как согласно действующему федеральному законодательству (ч. 2 ст. 50 ФЗ от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ) денежное содержание государственного гражданского служащего  включает в себя и иные, помимо должностного оклада, выплаты.

Между тем согласно буквальному  содержанию статьи 21 Закона Сахалинской  области от 19 октября 1998 года N 83 эта  норма устанавливает соотношение  должностных окладов сотрудников  Счетной палаты Сахалинской области  применительно к должностным  окладам работников Сахалинской  областной Думы.

В связи с изложенным, суд  первой инстанции пришел к обоснованному  выводу о том, что отношения, связанные  с установлением в полном объеме денежного содержания государственных  гражданских служащих Сахалинской  области - сотрудников Счетной палаты Сахалинской области, предметом  регулирования оспариваемого Закона не являются.

Данные вопросы регламентированы иными законодательными актами, в  частности Законом Сахалинской  области от 23 сентября 2005 года N 62-ЗО "Об оплате труда государственных  гражданских служащих Сахалинской  области".

Каких-либо доводов, опровергающих  указанные выводы суда, представление  прокурора не содержит.

Наименование статьи 21 Закона Сахалинской области от 19 октября 1998 года N 83 само по себе не свидетельствует  о том, что данной нормой вопросы  установления денежного содержания сотрудников Счетной палаты урегулированы  в полном объеме.

С учетом изложенного Судебная коллегия полагает постановленное судом  решение в части отказа в удовлетворении заявления прокурора законным.

Руководствуясь ст. ст. 360, 361 Гражданского процессуального кодекса  Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Сахалинского областного суда от 15 мая 2006 года оставить без изменения, кассационное представление прокурора, участвующего в деле, - без удовлетворения.

Заключение

В целях повышения эффективности  деятельности Счетной палаты, самой  Счетной палатой был подготовлен  ряд законодательных инициатив, направленных на развитие и совершенствование  правовой основы государственного финансового  контроля и усиление роли самой Счетной  палаты.

За время, прошедшее после  формирования Счетной палаты, в законодательство Российской Федерации не вносилось  существенных изменений и дополнений, направленных на совершенствование  государственного финансового контроля и, в том числе, направленных на совершенствование  деятельности Счетной палаты. При  этом имеющаяся практика осуществления  государственного финансового контроля и накопленный Счетной палатой  опыт организации и осуществления  контроля за исполнением федерального бюджета, бюджетов государственных  внебюджетных фондов, использованием и управлением федеральной собственностью, позволяют сделать вывод о  насущной необходимости внесения таких  изменений и дополнений.