Расходы государственного бюджета

В 2010 г. расходы на национальную экономику сократились с 7.5% ВВП до 5.6% ВВП в 2011 г. На 2012 г. они запланированы и вовсе на уровне 5% ВВП. В структуре расходов приоритет по-прежнему отдан сельскому хозяйству. Уменьшение расходов на национальную экономику ведет к сокращению масштабов бюджетной поддержки предприятий. В то время как оценки Всемирного банка сделаны на основе детализированной информации, расчеты на основе анализа различных статей бюджета позволяют установить минимальные объемы прямых субсидий: не менее 3% ВВП в 2010 г., около 2.3% – в 2011 г., а в 2012 г. – около 1.9%. Вместе с тем, официальные источники сообщают, что в 2011 г. объем государственной поддержки субъектов хозяйствования составил 1657 трлн руб., или всего около 0.6% ВВП. Лидером среди получателей помощи были организации Минстройархитектуры (240.5 млрд руб., из которых 88% было потрачено на компенсацию процентов по кредитам) (см. рис. 1).

Сокращение бюджетной поддержки связано с изменением структуры бюджета в 2010–2012 гг. Прежде всего, наблюдается сокращение бюджетных инвестиций, в том числе в рамках государственной инвестиционной программы и строительства (табл. 9). Несмотря на то, что ожидается некоторый рост поступлений от внешнеэкономической деятельности – с 3.3% в 2010 г. до 5% ВВП в 2012 г., следует ожидать, что ухудшение финансового положения ряда предприятий приведет к снижению поступлений от налога на прибыль. Основным изменением в расходной части является выполнение обязательств перед внешними кредиторами. За период 2008–2011 гг. внешний госдолг Беларуси вырос в 3.2 раза и на 1 января 2012 г. составил 11.8 млрд долл. В 2012 г. обязательства государства перед внешними кредиторами достигнут величины в 1.63 млрд долл., что почти в 2.6 раза выше, чем в 2011 г. В эту сумму входят погашение и обслуживание кредитов МВФ (563 млн долл.) и Венесуэлы (122 млн долл.), а также облигаций, размещенных на российском (259.3 млн долл.) и международных финансовых рынках (181.7 млн долл.). Впрочем, уже в 2013–2014 гг. Беларусь должна будет выплатить почти 6 млрд долл. по внешнему государственному долгу. Наконец, в 2012 г. в 4.2 раза вырастут платежи по обслуживанию долга местных властей (2.7 трлн руб. при общей сумме внутреннего госдолга в 17.9 трлн руб.).

Помимо роста платежей по внешнему госдолгу, «оптимизация бюджетных расходов» связана с выполнением политического обещания по повышению доходов бюджетников. В 2012 г. заработная плата работникам бюджетного сектора вырастет в среднем на 70%, в зависимости от сектора, в то время как фонд оплаты труда в рамках бюджета вырастет в номинальном выражении в 1.86 раза. Суммарно, расходы на погашение и обслуживание государственного и местных долгов, на субсидирование процентных ставок по кредитам, заработную плату и трансферты населению составят более 52% всех расходов государственного бюджета, в то время как в 2010 г. – около 44%. Среди других шагов по «оптимизации» – ликвидация трех бюджетных фондов, а также сокращение субсидирования тарифов ЖКХ. Также запланировано уменьшение объемов государственных инвестиций и возмещение процентов за пользование кредитам, выданными на развитие высокоэффективных производств.

Вместе с тем, сельскохозяйственные и промышленные предприятия по-прежнему будут получать дешевые кредитные ресурсы. Расходы на сельское хозяйство запланированы на уровне 11.4 трлн руб., или 2.2% ВВП, в то время как в 2011 г. эта цифра составляла 2.5% ВВП. Из этой суммы 4.55 трлн руб. (около 40%) будет направлено на субсидирование процентных ставок по кредитам на развитие сельхозпроизводства (0.89% ВВП). Промышленные и строительные организации также получат поддержку в виде возмещения процентов по банковским кредитам в размере 1.5 трлн руб., что составит 0.3%–0.4% ВВП. В номинальном выражении размер поддержки вырастет на 63%, что связано с увеличением ставки рефинансирования Национального банка и процентных ставок по кредитам, в то время как для кредитополучателей – «льготников», реализующих государственные программы, ставка по кредитам останется неизменной. Что касается расходов на господдержку других отраслей реального сектора, то они запланированы на уровне 0.4% ВВП, в то время как большая часть этой суммы будет приходиться на удешевление платежей по инвестиционным проектам предприятий.

Система государственной поддержки предприятий является важнейшим элементов взаимоотношений между государством и бизнесом. Производители сельскохозяйственной и промышленной продукции получают государственную поддержку в виде прямых бюджетных субсидий и отраслевых налоговых льгот. Начиная с 2009 г. прямые дотации постепенно сокращаются, уступая место расширению масштабов программ директивного кредитования.

Хотя масштабы государственной поддержки сокращаются – вследствие роста долгового бремени, а также обязательства повышать заработные платы бюджетников – есть опасность, что в среднесрочной перспективе они могут оказаться непосильными для бюджета. Образуется своеобразный «порочный круг»: предприятия получают финансовую помощь в той или иной форме, но в случае трудностей обращаются за новой поддержкой, что препятствует их реструктуризации и более эффективному распределению ресурсов в экономике.

Поддержка убыточных предприятий поглощает ресурсы, которые могли бы быть направлены на поддержку более эффективных предприятий. Даже по самым скромным оценкам, бюджетная поддержка предприятий сельского хозяйства и промышленности в 2012 г. составит не менее 3.7–4% ВВП. Установление целевых объемов производства способствует сохранению системы бюджетной поддержки. Предприятия работают «на склад», откладывая необходимую реструктуризацию.

Взаимодействие государства и субъектов хозяйствования требует наличия некого механизма, связывающего государственную поддержку и отложенную реструктуризацию. Известно, что бюджетные расходы планируются исходя из установленных объемов производства и прогнозируемой инфляции. Если предприятия производят меньше, чем запланировано, или не могут реализовать выпущенную продукцию (накапливая запасы, что снижает выручку и ведет к накоплению кредиторской задолженности), то в этом случае власти могут пойти на эмиссионную поддержку субъектов хозяйствования. Такая поддержка ведет к ускорению инфляции, что позволяет предприятиям реализовать продукцию по сниженным ценам в периоде непосредственного обращения или получения такой помощи, и потом рассчитаться с кредиторами. Кроме того, рост цен позволяет предприятиям расплатиться по кредитам, взятым в предыдущем периоде, когда уровень цен был ниже. Впоследствии предприятия могут вновь накопить запасы, заложив в них издержки, связанные с получением помощи (дополнительные кредиты, обязательства по повышению оплаты труда) в предшествующем периоде накопления запасов. В некоторой степени такое поведение предприятий-бенефициаров напоминает тактику крупных фирм в некоторых рыночных экономиках, поддерживавших неполную загрузку мощностей, чтобы извлекать выгоды из инфляции, связанной с ограниченным предложением (Nitzan, 1992).

Таким образом, ускорение инфляции, которое может быть связано с ослаблением бюджетной дисциплины, позволяет неэффективному производству существовать и даже расширяться.

Комбинация периодически ускоряющейся инфляции и отложенной реструктуризации может рассматриваться как важный элемент белорусской экономической модели. Этот элемент – «инфляция как отложенная реструктуризация» – показывает двойственность сотрудничества и конфликта между государством и предприятиями в экономике Беларуси.

3 Расходы бюджета на социальную сферу

Бюджет Беларуси характеризуется высоким уровнем расходов на финансирование социальной сферы. Доля расходов на содержание учреждений, предоставляющих услуги социального характера, в структуре бюджета составляет более 40%.

За последние десять лет бюджетная сеть и формы ее финансирования не претерпели серьезных изменений, несмотря на меняющиеся экономические условия и существенное снижение доли бюджета в ВВП. Отсутствие реформ в бюджетном секторе на фоне сокращения доли государственных расходов привело к постепенному снижению инвестиций в развитие социальной сферы, что сказывается на качестве бюджетных услуг, оказываемых населению. Казалось, что в этих условиях единственная возможность для динамичного развития – предоставить бюджетным организациям право самостоятельно зарабатывать средства на свое содержание и использовать доходы от внебюджетной деятельности. Основные решения в этой сфере были приняты. К тому же в Министерстве финансов разработан и представлен на рассмотрение Правительства проект постановления, с принятием которого возможности бюджетных организаций по использованию внебюджетных средств существенно расширятся. Однако в предоставлении бюджетным организациям права вести по сути предпринимательскую деятельность заложено глубокое внутреннее противоречие. Ведь основной принцип предпринимательской инициативы – ведение бизнеса на свой риск. Между тем фактически издержки и риски, сопряженные с участием бюджетных организаций в предпринимательской деятельности, несет государство. Оно не только является собственником имущества, которым распоряжается эта организация, но и, говоря коммерческим языком, обеспечивает ее оборотными средствами. А затраты на оказание платных услуг такая организация старается переложить на бюджет. В то же время прибыль от предпринимательской деятельности в полной мере остается в ее распоряжении. Наглядный пример таких перекосов – стоимость обучения в высших учебных заведениях. Плата за обучение составляет в среднем 6-7 млн. Br за год, а бюджету в приведенных условиях обучение студента обходится в 10 млн. Br.

Различия в уровне доходов от оказания платных услуг в конечном счете приводят и к различиям в финансовом положении организаций. Правда, такое разделение лишь частично связано с предпринимательской инициативой администрации учреждения. Основные факторы – выгодное расположение бюджетной организации, размеры и рыночная стоимость занимаемых ею площадей, объем капиталовложений из бюджета в прошлом, приобретенная репутация и прочие преимущества. В результате принцип зарабатывания средств справедлив для незначительной части таких организаций, основная их масса существует исключительно на бюджетные деньги. К тому же возможность заниматься предпринимательской деятельностью, сохраняя статус бюджетной организации, приводит к росту предпринимательских структур. Такие организации создаются за государственный счет, имеют соответствующий статус и финансируются из бюджета. В то же время они полностью приспособлены к рыночным условиям и могли бы самостоятельно существовать без бюджетной поддержки. В этой связи назрела необходимость кардинальной реорганизации бюджетных организаций, разделения их на несколько организационно-правовых форм:

1. Бюджетные организации  – это организации, финансируемые  исключительно из бюджета – республиканского или местных, исходя из затрат на их содержание, то есть по бюджетной смете расходов. Они могут оказывать платные услуги, но вся выручка полностью зачисляется в соответствующий бюджет. Количество таких организаций будет незначительным, а обеспеченность их финансированием должна соответствовать мировым стандартам качества бюджетных услуг. К этой категории можно отнести государственные органы, а также другие учреждения, оказывающие специфические бюджетные услуги (воинские формирования, органы охраны правопорядка и пр.).

2. Специализированные некоммерческие организации.

Данный статус предусматривает следующие основные черты:

- отсутствует бюджетное  финансирование таких организаций на основе сметы доходов и расходов, оно заменено на нормативно-целевое финансирование;

– реализуется право самостоятельно распоряжаться любыми доходами, полученными в процессе своей деятельности, включая возможность привлечения средств частного инвестора, заемных, попечительских и спонсорских средств, страховых выплат. Доходы от отчуждения неиспользуемого имущества также сохраняются за организацией;

– предоставляется право самостоятельно, исходя из финансовых возможностей, определять уровень оплаты труда в организации, формировать перечень закупок и проводить их, принимать на себя иные гражданско-правовые обязательства;

– отсутствует субсидиарная ответственность государства по обязательствам такой организации (как прямая, так и косвенная). Гражданско-правовую ответственность перед контрагентами организация несет самостоятельно, отвечает своими доходами и имуществом, как коммерческое предприятие. Такой статус должны получить организации системы образования, здравоохранения, социального обеспечения, культуры и других отраслей социальной сферы. Это самая многочисленная категория организаций, оказывающих бюджетные услуги.

3. Коммерческие организации. Здесь необходимо на основе  инвентаризации всех организаций, финансируемых из бюджета, выявить те из них, которые должны на коммерческих принципах оказывать соответствующие услуги населению или бюджетным и специализированным некоммерческим организациям. Реорганизация сети учреждений, финансируемых из бюджета, наиболее оптимальна и призвана существенно улучшить качество бюджетных услуг. В бюджетной сфере появится конкуренция за конечного потребителя услуги, оплачиваемой из бюджета. В этих условиях завоевать потребителя можно только ее качеством. А эффективное управление затратами позволит найти способы повышения заработной платы работников учреждений, изыскивать ресурсы для собственного развития. Основа реформы – переход от сметного к так называемому нормативно-целевому финансированию. Под ним принято понимать возмещение государством расходов на оказание услуг:

– по определенному перечню,

– регламентированного качества,

– конкретным категориям потребителей,

– и по единым нормативам.

Нормативы устанавливаются административно и рассчитываются для показателей результатов деятельности учреждения. Такое финансирование отличается тем, что объем бюджетных ассигнований зависит не от фактических затрат на содержание бюджетной организации, штата работников, расходов на приобретение товаров и оплату услуг сторонних организаций, а исключительно от объема оказанных бюджетных услуг. Разновидностей такого финансирования достаточно много. К примеру, в здравоохранении бюджетное финансирование может определяться на основе нормативных расходов за завершенное лечение, либо оплаты за согласованный объем медицинской помощи (метод глобального бюджета), либо по нормативам на каждого прикрепленного к медицинскому учреждению гражданина. В образовании чаще всего применяется метод оплаты обучения каждой категории учащихся по уровням образования, когда бюджетные деньги следуют за учеником. В качестве пилотного проекта по переходу на нормативно-целевые методы бюджетного финансирования предлагается его внедрение в образовании. О необходимости такого шага свидетельствуют несколько факторов.