В настоящее время
прогноз основных показателей
социально-экономического развития
значительно ухудшился по сравнению
с тем, что ожидалось в середине
2008 года. Столь серьезные изменения
объясняются в том числе и
тем, что предыдущий прогноз
оказался сверх оптимистичным.
Между тем, именно на этом
прогнозе основывался Федеральный
закон от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ
"О федеральном бюджете на 2009
год и на плановый период 2010
и 2011 годов" . Исходя из завышенных
предположений, сформировались на
среднесрочную перспективу обязательства
государства.
На фоне ухудшения
ситуации приходится пересматривать
параметры бюджетной системы.
Но если в части доходов
происходит объективное их
сокращение на более чем 40%
по сравнению с изначально
запланированными, то по расходам
ситуация иная. В условиях кризиса обязательства
не просто сложно сокращать – их приходится
увеличивать, чтобы поддержать ослабленную
экономику и незащищенные категории граждан.
В сложившихся условиях Федеральным
законом от 28 апреля 2009 года № 76-ФЗ было
отменено действие закона о бюджете
на плановый период 2010-2011 годов, а параметры
бюджета на 2009 существенно скорректированы.
В результате в номинальном выражении
объем доходов федерального бюджета
в 2009 году был сокращен по сравнению
с изначально запланированным на
38,6%, а расходы федерального бюджета
- выросли на 7,4% или с 9,03 трлн. рублей
до 9,69 трлн. рублей.
Исходя из текущей
оценки 2009 года, доходы бюджета будут
еще меньше на 2,3%, а расходы
вырастут дополнительно на 3,0% - до
9,98 трлн. рублей.
Несмотря на значительное
ухудшение макроэкономической ситуации
в целом и, как следствие,
резкое сокращение доходов бюджетной
системы объем расходов в следующем
году по сравнению с 2009 годом
практически не меняется, а по
сравнению с изначально запланированным
в Федеральный закон от 24 ноября
2008 г. № 204-ФЗ на 2010 год уменьшается
всего на 500 млрд.рублей. В соответствии
с обновленными бюджетными проектировками
расходы в 2010 году предусмотрены
в объеме 9,823 трлн. рублей, в 2011 году
– 9,359 трлн. рублей против 9,980 трлн.
рублей в 2009 году. При этом существенно
меняется структура расходов
бюджета. Растет объем трансфертов
из федерального бюджета Пенсионному
фонду, а также процентные платежи
по государственному долгу.
Резкое сокращение запланированных
доходов бюджета в ближайшие годы во многом
объясняется падением мировых цен на энергоносители.
В 2010-2011 годы мировые цены на нефть и газ
будут на 36-40% (или на 35-40 долларов США) ниже,
чем ожидалось ранее.
Новый прогноз значительно
отличается от прежнего по
темпам роста ВВП: если в
середине прошлого года ожидалось,
что ВВП в 2011 году по сравнению
с 2008 годом вырастет более чем
на 20%, то согласно текущим оценкам
в 2011 году физические объемы
ВВП окажутся ниже уровня 2008 года
на 5,2%, а номинальный объем ВВП будет на
28-31% ниже первоначальных показателей
бюджетных проектировок на 2009-2011 годы.
Согласно текущему
прогнозу, после глубокого падения
ВВП в 2009 году, будет наблюдаться
постепенный выход из рецессии.
Существенно ухудшен
прогноз показателей внешней
торговли: в 2010 году по сравнению
с 2009 годом экспорт в долларовом
выражении снизится на 45% , импорт
– на 55-58%.
По новым оценкам
прибыль предприятий для целей
налогообложения будет ниже, чем
закладывалось Федеральным законом
№ 204-ФЗ, на 37% в 2010 году и на
43% в 2011 году.
Сокращение доходов
ожидается не только из-за ухудшения
макроэкономических условий развития
экономики, но и в результате
реализации мер налогового стимулирования,
принятых в целях преодоления
последствий кризиса. Так, на 4
п.п. была снижена ставка налога
на прибыль (за счет поступлений
в федеральный бюджет), еще 0,5 п.п.
федеральной ставки было передано
в региональные бюджеты. В результате
ставка налога на прибыль, поступающего
в федеральный бюджет снизилась
с 6,5% до 2%. Эта мера стоит федеральному
бюджету около 1% ВВП в условиях
2009 года.
Наряду с антикризисными
мерами проведение бюджетной
политики должно ориентироваться
на складывающуюся в экономике
ситуацию.
Развитие экономики
в 2010-2012 годах определяется тремя основными
факторами.
Первый связан
с выходом мировой экономики из кризиса
и динамикой цен на главные сырьевые ресурсы.
Второй определяется развитием частных
инвестиций.
Третий связан с эффективностью мер
государственной антикризисной политики.
Бюджетная политика
на 2010-2012 годы направлена, с одной
стороны, на выход экономики
из кризиса и решение важнейших
социальных задач, а с другой
- на восстановление макроэкономической
и бюджетной стабильности.
Основными целями бюджетной
политики в 2010-2012 годах являются:
Использование бюджета в
качестве одного из важнейших инструментов
стимулирования экономики в период
выхода из кризиса.
Обеспечение средне- и долгосрочной
макроэкономической и бюджетной
устойчивости. В ближайшие годы потребуется
адаптация бюджетных расходов к
более низкому уровню доходов.
Повышение эффективности
расходов бюджета. В условиях вынужденного
снижения объемов расходов бюджета
необходимо обеспечить высокое качество
государственных услуг и эффективное
использование бюджетных средств.
Повышение эффективности
налоговой системы.
Создание пенсионной системы,
обеспечивающей достойный уровень
жизни пенсионерам.
Разработка и реализация
совместно с Банком России мер
по поддержанию стабильности банковской
системы.
1) Использование бюджета
в качестве одного из важнейших
инструментов стимулирования экономики
в период выхода из кризиса.
В 2008 году рост мирового
ВВП составил 3,4% в сравнении с
5,2% годом ранее. По последним
прогнозам международных организаций,
в 2009 году падение мировой экономики
может составить до 3% на фоне
значительного сокращения международной
торговли.
В первом полугодии
2009 г. продолжилась тенденция
к сокращению основных экономических
показателей. Темпы падения ВВП
превышают 10%, промышленного производства
– почти 15%, инвестиций – более
18%. Отмечено также снижение потребительского
спроса (оборот розничной торговли
сократился на 3%) вследствие падения
заработной платы также почти
на 3%. Продолжается рост безработицы,
за последний год она увеличилась
на 2,5 п.п.
Тем не менее, наличие
значительных золотовалютных резервов
позволило стране значительного
ослабить влияние мирового кризиса
на российскую экономику, избежать
существенных проблем в банковской
системе и сгладить резкие
колебания валютного курса. Накопленные
в Резервном фонде и Фонде
национального благосостояния значительные
средства – на 1 января 2009 года
они составляли 4027,6 млрд. рублей (137,1
млрд. долларов США) и 2584,5 млрд.
рублей (88,0 млрд. долларов США) соответственно
– позволяют финансировать бюджетные
обязательства государства и
осуществлять поддержку реального
сектора экономики в текущем
и последующих годах.
В период 2010-2012 годов
в рамках достижения этой цели
необходимо решение следующих
задач:
а) Использование мер
фискальной политики для стимулирования
внутреннего спроса и решения острых социальных
проблем.
Россия, как и другие
страны, сталкивается с различными
социальными проблемами в период
мирового финансового кризиса. С одной
стороны, это снижение уровня жизни граждан,
рост безработицы, а с другой — замедление
развития отраслей социальной сферы. Эти
проблемы придется решать и в посткризисном
периоде. Бюджетная политика на 2010-2012 годы
предполагает ряд мер по повышению обеспеченности
незащищенных слоев населения. В частности,
с 2010 года происходит существенное увеличение
трудовых пенсий. Продолжится реализация
национальных проектов социальной направленности.
б) Поддержка реального
сектора экономики в условиях
рецессии и посткризисного периода.
В текущем году осуществляется
целый комплекс мер, направленных
на поддержку реального сектора
экономики. Поддержка оказывается
как отдельным предприятиям (в
рамках списка системообразующих
предприятий, утвержденного в
конце 2008 года), так и отраслям
в целом. Меры включают в
себя прямую поддержку из бюджета,
предоставление госгарантий по
кредитам, дополнительную капитализацию
банковской системы для восстановления
кредитования, а также отдельные
налоговые стимулы.
В 2010-м и последующих
годах объем такой поддержки
будет постепенно сокращаться,
по мере выхода экономики из
кризиса. В первую очередь это
касается помощи, оказываемой напрямую
из бюджета. В ближайшее время
фискальная политика должна быть
главным образом нацелена на
восстановление нормального функционирования
экономики, дальнейшее стимулирование
кредитования реального сектора,
а также перестройку предприятий
на работу в новых внешних
и внутренних условиях. Реструктуризация
предприятий и повышение эффективности
их работы будет способствовать
диверсификации экономики, сократит
долю нефтегазового сектора, доминировавшего
в последние годы. Это в свою
очередь в дальнейшем станет
залогом стабильного роста экономики.
2) Обеспечение средне- и
долгосрочной макроэкономической
и бюджетной устойчивости.
Как уже отмечалось,
в ближайшие три года российская
экономика столкнется с резким
сокращением ресурсов – причем
это касается как текущих доходов,
так и накопленных ранее резервов.
В этой связи придется проводить
такую политику в области расходов, которая
бы, с одной стороны, стимулировала рост
внутреннего спроса и производства, а
с другой стороны - не допускала обострения
социальных проблем и при этом не вела
бы к чрезмерному росту бюджетного дефицита
и необходимости стремительно наращивать
государственный долг.
До кризиса расходы
бюджетной системы и, в частности,
федерального бюджета, из года
в год неизменно увеличивались.
Рост расходов заметно опережал
темпы роста экономики и коснулся
практически всех направлений
расходов. Сейчас перед правительством
остро стоит задача коррекции
бюджетной политики, ее адаптации
к периоду низких государственных
доходов.
Ближайшие несколько
лет должны стать переходным
периодом, когда правительству придется
балансировать между необходимостью
проведения стимулирующей бюджетной
политики и восстановлением макроэкономической
стабильности. Компромисс между
этими требованиями будет достигаться
при постепенном сокращении бюджетного
дефицита – до 7,5% ВВП в 2010 году,
4,3% ВВП в 2011 году и 3% ВВП в
2012 году.
После завершения переходного
периода необходимо будет как
можно скорее вернуться к тем
принципам бюджетной политики, которые
были закреплены в Бюджетном
кодексе в 2008 году. Величина расходов
федерального бюджета должна
находиться на уровне суммы
не-нефтегазовых доходов, нефтегазового
трансферта в размере 3,7% ВВП
и финансирования дефицита за
счет прочих источников (преимущественно,
долговое финансирование) в размере
не более 1% ВВП. Использование
средств фонда национального
благосостояния допустимо лишь
для поддержки пенсионной системы.
Такие бюджетные правила
позволят обеспечить стабильность
бюджетной системы в долгосрочном
периоде, предотвратят чрезмерное
наращивание государственного долга,
создадут благоприятные условия
для внутренних и внешних инвестиций,
невозможных при нестабильности бюджета
и, как следствие, экономики.
Следует отметить, что
при больших объемах дефицита
бюджета могут возникнуть определенные
затруднения в результате конкуренции
государства и частного сектора
на рынках капитала. Из-за ограничения
доступа к кредиту корпорации
наращивают выпуск облигаций.
В июне текущего года было
зарегистрировано 27 новых выпусков
корпоративных облигаций объемом
в 221 млрд.рублей. Портфель корпоративных
облигаций растет быстрее портфеля
ОФЗ. Доходность корпоративных
бумаг существенно выше доходности
ОФЗ.
С начала 2009 года российские
корпорации разместили 21 выпуск
еврооблигаций. Объем размещения
составил 10,4 млрд.долл.
3) Повышение эффективности
расходов бюджета
Уровень эффективности
многих государственных расходов
в нашей стране остается низким.
Необходимо принять целенаправленные
меры по повышению эффективности
государственных расходов, чтобы
сокращение расходов не затормозило
развитие экономики и не отразилось
на объеме и качестве получаемых
гражданами бюджетных услуг, по
следующим направлениям:
а) Комплексная
инвентаризация бюджетных обязательств,
особенно - в социальной сфере.
Итогом такой инвентаризации
должна стать выработка предложений
по отмене тех нормативных
актов, финансирование которых
не способствует устойчивому
экономическому росту и развитию
социальной сферы, но ложится
«тяжёлым грузом» на бюджетную
систему.
б) Совершенствование
программно-целевого принципа в
бюджетном процессе. В рамках
этого направления необходимо
разработать и внедрить эффективную
систему распределения бюджетных
средств по ведомственным программам,
которые нацелены на решение острых социальных
и экономических проблем.