Управление государственным и муниципальным долгом

Обслуживание  долга не имеет существенной альтернативной стоимости, эффект замещения (вытеснения) существенно влияет на будущее. За счет финансирования дефицита на финансовом рынке остаются недофинансированными какие-то проекты частного сектора, снижаются инвестиции. Именно здесь  то и проявляется высокая альтернативная стоимость, как самих заимствований, так и всего процесса обслуживания долга в целом.

Также существует проблема соотношения величины государственного сектора и частного. Вследствие увеличенных  расходов государства растет государственный  сектор, а вследствие эффекта вытеснения сокращается частный сектор. Если же повышенные государственные расходы, кроме того, не сопряжены с повышенными  государственными инвестициями, то из-за сокращения инвестиций пострадают будущие  поколения.

Динамика  объема и структуры государственного долга Российской Федерации в 2009 -2013 годах представлена в следующей  таблице.

 

Таблица 1

	На 1 января 2010 года	На 1 января 2011 года	На 1 января 2012 года	На 1 января 2013 года	На 1 января 2014 года	Изменение 2013 г. к 2010 г.
	отчет 2009 г.	Закон №308-ФЗ (с изм.)	проект	проект	проект	млрд. руб.	%
Государственный долг Российской Федерации, млрд. рублей	3 233,1	5 316,7	6 844,7	8 976,8	11 170,3	5853,6	ПО
% к ВВП	8,3	11,8	13,6	16	18
в том числе:
Государственный внутренний долг, млрд. руб.	2 094,7	3 726,7	5 148,4	6 976,4	8 826,3	5099,6	137
% к ВВП	5,4	8,3	10,2	12,5	14,2
Государственный внешний долг, млрд. руб.	1 138,4	1 590,0	1 696,3	2 000,4	2 344,0	754,0	47,4
% к ВВП	2,9	3,5	3,4	3,5	3,8

 

Анализ динамики показывает, что  государственный долг увеличится за 2011 - 2013 годы в 2,1 раза. Увеличение государственного долга произойдет в основном за счет роста государственного внутреннего  долга. Он увеличится в 2,4 раза в 2013 году по сравнению с 2010 годом, или с 8,3 % ВВП в 2010 году до 14,2 % ВВП в 2013 году.

Доля государственного внутреннего  долга в совокупном объеме государственного долга в 2013 году составит 79,0 %.

Динамика бюджетных ассигнований на обслуживание государственного долга (процентных расходов) в абсолютных размерах в 2009 - 2013 годах приведена  в следующей таблице. (в млрд. руб)

Таблица 2

	2009г.	2010г.	2011 г.	2012г.	2013г.	2013г. к 2010г., %
Бюджетные ассигнования на обслуживание государственного долга Российской Федерации	176,2	280,3	389,9	518,4	600,7	214,3
в том числе:
Бюджетные ассигнования на обслуживание государственного внутреннего долга	90,2	196,0	298,6	416,8	487,1	248,5
Бюджетные ассигнования на обслуживание государственного внешнего долга	86,0	84,3	91,3	101,6	113,6	134,8

 

Доля бюджетных ассигнований по обслуживанию государственного долга  в общем объеме расходов федерального бюджета в 2011 году вырастет по сравнению  с 2010 годом на 1 процентный пункт  и составит 3,7 %, в 2013 году увеличится до 4,9 %.

 

 

 

Основные  выводы:

• Объем  государственного долга  Российской Федерации (далее государственный  долг) увеличится с 11,8 % ВВП в 2010 году до 18 % ВВП в 2013 году.

• Увеличение   государственного долга произойдет в основном за   счет роста государственного внутреннего долга с 3 726,7 млрд. рублей в 2010 году  до 8 826,3 млрд. рублей (14,2 % ВВП) в 2013 году.

• С ростом объемов государственного долга увеличатся бюджетные ассигнования на его обслуживание (процентные расходы) с 0,6 % ВВП в 2010 году до 0,97 % ВВП в 2013 году, объем процентных расходов в 2013 году будет больше в 2,1 раза, чем в 2010 году.

• Бюджетные  ассигнования на обслуживание государственного внутреннего долга в 2013 году по сравнению  с 2010 годом увеличатся в 2,5 раза.

• Объем  консолидированного внешнего долга  Российской Федерации (перед нерезидентами) на 1 июля 2010 года составил 456,1 млрд. долларов США (31,7 % ВВП), в 2009 году и I квартале 2010 года указанный долг превышал объем  международных резервов Российской Федерации. По состоянию на 1 июля 2010 года указанный долг стал меньше на 5,1 млрд. долларов США объема международных резервов Российской Федерации.

В соответствии с Основными направлениями долговой политики Российской Федерации на 2011-2013 годы, одобренными Правительством Российской Федерации 23 сентября 2010 года, государственная  политика в области государственного долга Российской Федерации будет  направлена на обеспечение безусловного исполнения бюджетных обязательств, развитие эффективного рынка государственных ценных бумаг и минимизацию стоимости государственных заимствований, создание условий для осуществления корпоративных заимствований.

Согласно  законопроекту в 2011 - 2013 годах в  целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета предусматривается  осуществлять значительные заимствования  на внутреннем финансовом рынке.

Всего за 2011-2013 годы предусматривалось общее привлечение средств от размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинированных в валюте Российской Федерации, в объеме (сальдо) 4 330,5 млрд. рублей.

Государственный долг Российской Федерации  при этом увеличился с 11,8 % ВВП в 2010 году до 18 % ВВП в 2013 году.

 

 

2.3. Влияние на эффективность государственного кредита конверсии и консолидации государственного долга, унификации ценных бумаг и их обмена по регрессивному соотношению, отсрочки погашения займов

 

 

Выплата доходов по займам и их погашение обычно производятся за счет бюджетных средств. Могут также  использоваться методы реструктуризации и рефинансирования государственного долга. Для достижения эффективности  государственного кредита используют также такие меры управления государственным  долгом, как конверсия, консолидация, унификация, обмен облигаций по регрессивному  соотношению, отсрочка погашения и  аннулирование займов. Они предназначены  для ослабления долгового бремени  на государственный бюджет.

Рефинансирование – выпуск новых займов с целью привлечения финансовых ресурсов для погашения имеющейся задолженности.

Например, наша страна использовала рефинансирование при погашении задолженности  по государственному 3%-му внутреннему выигрышному займу 1966 г. По истечении срока действия этого займа облигации обменивались в течение одного года на облигации нового займа – внутреннего выигрышного займа 1982 г. без уплаты курсовой разницы.

Рефинансирование  активно применяется при выплате  процентов и погашений по внешней  части государственного долга. Однако непременным условием предоставления новых займов является хорошая репутация  страны-должника в кругах международного финансового рынка, ее экономическая  и политическая стабильность.

Реструктуризация – это погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований или принятием других долговых обязательств в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением других условий обслуживания и сроков погашения. Реструктуризация долга может осуществляться с частичным списанием или сокращением суммы основного долга.

Под конверсией обычно понимается изменение доходности займов. В целях снижения расходов по управлению государственным долгом государство чаще всего снижает размер выплачиваемых процентов по займам. Такая операция была проведена, например, в 1990 г., когда доходность облигаций 3%-го выигрышного займа была увеличена до 9%, а казначейских обязательств – с 5 до 10%.

Еще возможен обмен основной части облигаций  на облигации другого выпуска, покрывающих  не всю сумму долга, но имеющих  высокую обеспеченность, а также  досрочный выкуп облигаций у  кредиторов со скидкой.

Государство заинтересовано в получении займов на длительные сроки. Увеличение срока  действия уже выпущенных займов может  быть достигнуто за счет консолидации государственного долга. Таким образом, под консолидацией понимается изменение условий займов, связанное с их сроками. Например, в 1938 г. была проведена консолидация свободно обращавшихся займов с обменом старых облигаций на новые, срок действия которых был увеличен вдвое (до 20 лет). Однако возможна и обратная операция – уменьшение срока действия государственных ценных бумаг. Так, в 1990 г. срок функционирования казначейских обязательств был сокращен с 16 до 8 лет.

Возможно  совмещение консолидации с конверсией. Такая операция была проведена, например, в 1936 г., когда облигации семи государственных займов, размещавшихся среди населения по подписке с рассрочкой платежа, были обменены на облигации нового займа с более низкой доходностью и с увеличением вдвое (до 20 лет) срока действия ценных бумаг.

Унификация  государственных займов обычно проводится вместе с консолидацией, но может  быть проведена и вне ее. Унификация займов – это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Такая мера предусматривает уменьшение количества видов обращающихся одновременно ценных бумаг, что упрощает работу и сокращает расходы государства по системе государственного кредита. Унификация займов была проведена в 1930 г.: одновременно с выпуском займа «Пятилетка – в четыре года» на его облигации обменивались облигации займов индустриализации и укрепления крестьянского хозяйства.

В исключительных случаях правительство может  провести обмен облигаций по регрессивному соотношению, т.е. когда несколько ранее выпущенных облигаций приравниваются к одной новой облигации. Например, такой обмен был проведен в послевоенный период в целях изъятия из оборота облигаций займов военного времени. Обмен облигаций по регрессивному соотношению избавляет государство от необходимости выплачивать проценты и погашения в полноценных деньгах по облигациям, продававшимся государством за обесценившуюся валюту военных лет.

Отсрочка  погашения займа или всех ранее выпущенных займов проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов не имеет финансовой эффективности для государства. Это происходит в тот момент, когда правительство уже выпустило слишком много займов и условия их эмиссии не были достаточно выгодны для государства. В таких случаях большая часть поступлений от реализации облигаций новых займов направляется на выплату процентов и погашений по ранее выпущенным займам. Чтобы разорвать этот порочный круг правительство объявляет об отсрочке погашения займов, которая отличается от консолидации тем, что при отсрочке не только отодвигаются сроки погашения, но и прекращается выплата доходов. Во время консолидации займов владельцы облигаций продолжают получать по ним свой доход.

В 1957 г. в нашей стране было принято решение о прекращении выпуска займов, распределяемых среди населения по подписке, и об отсрочке погашения ранее выпущенных займов на 20 лет. Фактической причиной такого мероприятия явилась тупиковая ситуация в области госкредита, вызванная непопулярностью среди населения так называемых массовых займов, размещавшихся по подписке. Правительство сознавало, что от такой практики надо отказаться, но не могло рассчитывать на получение новых кредитов для рефинансирования государственного долга. Пришлось пойти на отсрочку погашения займов.

Конверсия, консолидация, унификация государственных  займов и обмен облигаций государства  обычно осуществляются только в отношении  внутренних займов. Что касается отсрочки погашения обязательств, то эта мера возможна и по отношению к внешней  задолженности. Отсрочка погашения  внешних займов, как правило, проводится по согласованию с кредиторами. При  этом отсрочка погашения долга может  и не повлечь приостановку выплаты  процентов по нему.

Под аннулированием государственного долга понимается мера, в результате которой государство полностью отказывается от обязательств по выпущенным займам (внутренним, внешним или по всему государственному долгу). Аннулирование ценных бумаг государства может проводиться по двум причинам. Во-первых, аннулирование государственного долга объявляется в случае финансовой несостоятельности государства, т.е. его банкротства. Во-вторых, аннулирование задолженности может явиться следствием прихода к власти новых политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей. Так, в январе 1918 г. Правительство РСФСР аннулировало все дореволюционные внутренние и внешние займы. Советская власть не признала финансовых обязательств царской администрации и Временного правительства, которые направляли заемные средства в основном на подготовку к войне и ведение боевых действий, а также на подавление революционного движения (в настоящее время центральное правительство признало часть внешней дореволюционной задолженности).