Управление финансами на Федеральном уровне

В процессе бюджетного планирования устанавливается  рациональное соотношение между  централизованными и децентрализованными фондами денежных средств, определяются размеры финансовых ресурсов предприятий, а также степень участия предприятий в формировании доходов бюджетной системы.

Бюджетная законодательная база включает бюджетный  кодекс РФ, акты, регулирующие бюджетные правоотношения, федеральные законы, федеральный закон о федеральном бюджете, законы субъектов федерации, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.

1.3 Проблема сбалансированности  бюджета на современном этапе

Развитие демократических  принципов в государственном устройстве и управлении, происходящее в последние годы в России, сделало обязательным компонентом системы государственного управления органы местного самоуправления, наделенные народом управленческими и финансово-бюджетными правами. Резко возросла и продолжает расти роль территориальных финансов в общегосударственной финансовой системе. Соответственно, возрастает и роль местных бюджетов. Величина местных финансов растет во многих странах: они становятся превалирующей частью финансовых ресурсов государства.

Но здесь же возникает  множество проблем. Как осуществить  справедливое распределение доходов  и расходов между бюджетами различных  уровней? Как определить приоритетность целей бюджетного регулирования, проводимого  на одном из уровней? И главное - как добиться одинаковой направленности бюджетной политики всех уровней?

Одной из основных характеристик федеративного государства  является соответствие базовых направлений  экономической политики как в  действиях федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов Федерации. Другими словами, если, например, действия центра направлены на сокращение государственных расходов, то и вся региональная политика должна быть направлена на стимулирование сокращения расходов на уровне субъектов федеративного государства. Но добиться такой сбалансированности, особенно в российских кризисных условиях, - задача более чем непростая. Необходимо найти единственно верный компромисс между подлинно рыночными федеративными тенденциями и стремлением к централизации в условиях глубокого кризиса. Тем не менее именно в становлении новых межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма, - ключ к успеху проводимых преобразований, именно это - важнейшее условие создания в России истинно рыночного бюджетного устройства.

Важной  проблемой развития бюджетного устройства Российской Федерации является пересмотр  сложившихся отношений между  бюджетами различных уровней.

Будучи  федеральным государством с трехуровневой  бюджетной системой, для России чрезвычайно актуальна проблема построения бюджетного устройства, основанного на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанная на следующих основных принципах: ³

1. Самостоятельность  бюджетов разных уровней (закрепление  за каждым уровнем власти и  управления собственных источников  доходов, право самостоятельно  определять направления их расходования, недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления, право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т.д.);

2. Законодательное  разграничение бюджетной ответственности  и расходных полномочий между  федеральными, региональными и местными  органами власти и управления;

3. Соответствие  финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);

4. Нормативно-расчетные  (формализованные) методы регулирования  межбюджетных отношений и предоставления  финансовой помощи;

Наличие специальных  процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных  решений по вопросам налогово-бюджетной  политики.

Одной из центральных  проблем бюджетного федерализма  является бюджетное выравнивание, которое подразделяется на вертикальное и горизонтальное (эти понятия пришли к нам из зарубежной практики). Вертикальное выравнивание - это процесс достижения баланса между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений). На вышестоящий уровень накладываются обязательства: в случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования возложенных на него функций, центральное правительство обязано предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета. Вертикальное выравнивание непременно должно сочетаться с горизонтальным, означающим пропорциональное распределение налогов и дотаций между субъектами Федерации для устранения неравенства в возможностях различных территорий, вызванных территориальным фактором. Таким образом, получается, что к расходам федерального бюджета на решение социально-экономических задач федерального масштаба добавляются еще и расходы на достижение сбалансированности бюджетной системы.

Если говорить упрощенно, то система бюджетного выравнивания определяет такое взаимодействие между  федеральным бюджетом и субъектами федерации, которое позволяет любому гражданину, проживающему в России, получать определенный уровень государственных услуг, независимо от того, на территории какого региона он проживает.

В России оба  направления бюджетного выравнивания сопряжены с огромными трудностями. Задача горизонтального выравнивания становится здесь сложна, как ни в одной другой стране мира, поскольку решение задачи обеспечения каждому гарантированных государством услуг связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы и продолжающийся экономический кризис, заставляющий предприятия отказываться от социальных затрат и сокращать численность работников, которые обращаются за защитой к государству. Эти факторы породили ряд факторов, которые наряду с естественными географическими должны непременно учитываться при организации горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности. Это и дифференциация населения по уровню денежных доходов, и существенные региональные различия в прожиточном минимуме, и разный уровень цен. Все это значительно усложняет и без того непростую задачу бюджетного выравнивания.

Организация вертикального бюджетного регулирования  также сопряжена со значительными  трудностями. На сегодняшний день в  ее основу положены такие принципы, которые в определенной мере стимулируют  субъекты Федерации к повышению дефицита своего бюджета. Яркий тому пример - существующая методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансфертов). Первая его часть направляется в адрес так называемых "нуждающихся" регионов, вторая - в адрес "особо нуждающихся”.

"Нуждающимся"  считается регион, среднедушевые  доходы которого ниже, чем в  среднем по России, "особо нуждающимся" - регион, бюджетные расходы которого  выше его доходов, то есть  бюджет с дефицитом. Таким образом,  перерасход средств региональных бюджетов на основе данной методики будет автоматически покрыт из федерального бюджета. Естественным результатом этого является то, что стремление федерального Правительства снизить дефицит бюджета наталкивается на экономически обусловленное противостояние регионов.

Таким образом, очевиден тот факт, что для нормального  развития системы бюджетного федерализма  способы и приемы бюджетного выравнивания нуждаются в серьезных переменах.

Тем не менее само по себе бюджетное выравнивание не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо может иметь место и в унитарном государстве. Оно, таким образом, лишь по форме выражает отношения бюджетного федерализма, а по своей сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования единого государства, единой финансовой и экономической системы общества.

Решение проблем бюджетного федерализма в конечном итоге  позволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость  и объективность нашей рыночной экономической системы.

1.4 Бюджетная политика в области  формирования доходов и направлении  расходования денежных средств  федерального бюджета

Расходы бюджета можно  условно разделить на "обязательную" и "произвольную" части. Объем  и сама возможность появления "произвольной" части должны определяться только при условии обеспечения "обязательной" в полном объеме. Очередность выделения бюджетных средств на те или иные мероприятия должна определяться принципом "прежде всего - необходимое (вопросы жизнеобеспечения), и лишь затем - желаемое (вопросы повышения комфортности среды проживания и ведения бизнеса)".

Расходы бюджета можно  представить следующим образом. "Обязательная" часть бюджета  должна формироваться на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг (ст.177 БК РФ), которых, по решению региональных властей, могут превышать установленные на федеральном уровне минимальные значения (ст.65 БК РФ). При этом объем упомянутых услуг должен быть не менее величины, установленной в минимальных государственных социальных стандартах, трактуемых в статье 6 БК РФ как "государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации".

Таким образом, на стадии принятия бюджета, предметом обсуждения в законодательном органе власти может быть вопрос об увеличении этих нормативов на предстоящий год по сравнению с утвержденными на федеральном уровне. При условии, что методики, на основании которых исполнительная власть рассчитывает нормативы финансовых затрат, корректны, законодательной власти остается лишь оценить, насколько обоснован прогноз стоимостных показателей на закупаемые по госзаказу товары и услуги, а также уровень оплаты труда госслужащих. Одновременно законодатели решают вопрос о возможном увеличении объемов государственных услуг, предоставляемых за счет бюджета, в физическом (не финансовом) выражении. Например, об увеличение "корзины" лекарственных препаратов, выделяемой на одного человека за счет бюджетных средств, или об увеличение продолжительности отопительного сезона в муниципальном жилом фонде. Тогда потребность финансирования "обязательного" бюджета будет определяться простой подстановкой в расчет (по заранее известным методикам) выбранных законодателями параметров. Это позволит не только значительно повысить достоверность прогнозирования потребностей бюджетного финансирования, но и оперативно вносить изменения в бюджет в случае несовпадения планировавшегося роста цен с фактическим на стадии исполнения бюджета. Однако, для реализации предложенной схемы, необходимо создать достаточно полный банк методик расчета бюджетных показателей, а также базу данных, содержащую показатели, используемые при расчете потребностей финансирования (количество учащихся в школах, количество нетрудоспособного населения, характеристики помещений, занимаемых государственными организациями, потребность в тепло - и электроснабжении на одну расчетную единицу и т.п.)

Если "обязательная" часть бюджета достаточно жестко регламентирована, то его "произвольная" часть практически полностью  представляет собой поле для реализации органами власти своей бюджетной политики. В предельных случаях весь объем "произвольной" части может быть направлен на финансирование мероприятий, повышающих комфортность условий жизни налогоплательщиков или на улучшение условий ведения бизнеса в регионе. Законодатели также могут вообще отказаться от этих расходов, если сочтут, что интересам населения в большей степени будет соответствовать не финансирование из бюджета каких либо мероприятий, сверх установленных законодательством, а сокращение налоговой нагрузки. В пределах "произвольной" части бюджета, органы власти могут финансировать мероприятия, актуальность которых определяется складывающейся в текущий момент социально-экономической ситуацией.

Расходы этой части бюджета могут носить как инвестиционный характер, так и характер текущих расходов. Первые направлены, как правило, на осуществление структурных преобразований в экономике или на совершенствование социальной инфраструктуры и инфраструктуры бизнеса. Вторые - на финансирование мероприятий, не являющихся обязательными для финансирования из соответствующего бюджета в соответствии с действующим законодательством, и положительный эффект от которых проявляется в процессе осуществления таких мероприятий. Таким образом, "произвольная" часть бюджета состоит из текущих расходов и "бюджета развития" (инвестиционная составляющая). ⁴

После определения потребностей бюджета в финансовых ресурсах корректируются основные показатели структуры доходной части бюджета, с сохранением  требуемого объема, и определяются:

пропорции в доходах  бюджета платежей, не зависящих от результатов хозяйственной деятельности налогоплательщиков ("фиксированных" платежей в бюджет), и зависящих  от результатов хозяйственной деятельности налогоплательщиков ("переменных" платежей в бюджет);

дифференциация ставок по секторам экономической деятельности, исходя из необходимости формирования структуры региональной экономики, наилучшим образом отвечающей задачам  бюджетной политики.

Доходы федерального бюджета делятся на налоговые, неналоговые и безвозмездные. В доходы федерального бюджета зачисляется остаток средств на конец предыдущего года.

Налоговые доходы федерального бюджета составляют:

• федеральные налоги и сборы, установленные налоговым законодательством;
• таможенные пошлины, таможенные сборы и иные таможенные платежи;
• государственную пошлину.