Понятие и виды управления природопользованием и охраной окружающей среды

Виды органов государственного управления природопользованием и  охраной окружающей среды. Органы общей  компетенции

Государственное управление использованием и охраной природных  ресурсов осуществляют различные государственные  органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях. Их можно подразделить на три вида: органы общей компетенции, органы специальной  компетенции, функциональные органы.

Особенность управления природопользованием  и охраной окружающей среды органами общей компетенции заключается  в том, что они осуществляют эту  деятельность наряду с решением других задач, отнесенных к их компетенции, — развитие экономики, управление развитием  социальной сферы (здравоохранение, образование  и др.), культуры, обороны, космоса  и т.д.

К органам общей компетенции, осуществляющим государственное управление использованием и охраной природных  ресурсов, относятся:

• Федеральное Собрание РФ;

• Президент России;

• Правительство России;

• администрация субъектов  РФ;

• органы местной администрации.

При анализе системы органов  государственного управления в области  охраны окружающей среды и природопользования общей компетенции принципиальным является вопрос: участвуют ли в  этом процессе представительные органы? В соответствии с принципом разделения властей государственное управление возлагается на органы исполнительной власти. Ранее, когда вся власть принадлежала Советам народных депутатов, представительные органы осуществляли и управление охраной  окружающей среды. Их участие в управлении было даже закреплено в Законе «Об охране окружающей природной среды».

С учетом действия принципа разделения властей роль Федерального Собрания РФ в государственном управлении природопользованием и охраной  окружающей среды минимальна. Она  сводится, в частности, к принятию решения об объявлении зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия в соответствии с Законом  «Об охране окружающей среды». Кроме  того, на парламент возлагается ряд  контрольных полномочий, предусмотренных  Конституцией РФ, которые имеют косвенное  отношение к рассматриваемой  сфере. Причем в основном они принадлежат  Государственной Думе. Контрольные  полномочия Государственной Думы проявляются  в том, что она дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства  России и решает вопрос о доверии  Правительству России. С учетом того, что государственное финансирование охраны окружающей среды имеет решающее значение для достижения целей поддержания  и восстановления благоприятного состояния  окружающей среды, контроль Государственной  Думы за деятельностью Правительства  при формировании бюджета — важная функция управления. Контроль за исполнением  федерального бюджета, в том числе  по статьям, касающимся охраны окружающей среды, относится к совместному  ведению обеих палат Федерального Собрания. На регулярной основе такой  контроль от имени Федерального Собрания осуществляет специально созданный  орган — Счетная палата.

Природоохранительная деятельность Президента России регулируется многими  актами, включая Конституцию РФ. К важнейшим функциям управленческой деятельности Президента, предусмотренных  Конституцией, можно отнести определение  основных направлений внутренней и  внешней экологической политики государства; нормотворчество; организацию  системы центральных органов  исполнительной власти России; гарантии соблюдения прав граждан в области  природопользования и охраны окружающей среды; обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в области природопользования и  охраны окружающей среды.

Управление охраной окружающей среды и природопользованием  осуществляется как непосредственно  Президентом РФ, так и структурами  в его администрации. За время  действия института президентства  в России специальными структурами  в администрации Президента были Советник Президента по вопросам экологии и охраны здоровья, Межведомственная комиссия по экологической безопасности Совета Безопасности РФ. Однако первая из названных структур упразднена.

Компетенция Правительства  РФ и правительств субъектов РФ в  сфере природопользования и охраны окружающей среды определена многими  нормативными правовыми актами —  как общими, так и экологическими. В соответствии со ст. 114 Конституции  РФ Правительство РФ:

• обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной  политики в области экологии;

• осуществляет управление федеральной собственностью на природные  ресурсы;

• проводит меры по обеспечению  законности, осуществлению экологических  прав граждан и др.

Правительство РФ:

• обеспечивает проведение единой государственной политики в  области охраны окружающей среды  и обеспечения экологической  безопасности;

• принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

• организует деятельность по охране и рациональному использованию  природных ресурсов, регулированию  природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;

• координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности  и ликвидации их последствий.

Более подробно полномочия Правительства РФ регламентированы в Законе «Об охране окружающей среды», иных актах законодательства об окружающей среде. В частности, Приятельство РФ:

• обеспечивает разработку и реализацию государственных экологических  программ;

• координирует деятельность министерств и ведомств на территории РФ в области охраны окружающей среды;

• устанавливает порядок  образования и использования  федерального внебюджетного экологического фонда;

• организует подготовку и  распространение ежегодного государственного доклада о состоянии окружающей природной среды;

• устанавливает порядок  разработки и утверждения экологических  нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную  среду, лимитов использования природных  ресурсов, размещения отходов;

• устанавливает порядок  определения платы и ее предельных размеров за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия;

• принимает решения об организации особо охраняемых природных  территорий и объектов и включении  их в природно-заповедный фонд Российской Федерации;

• организует систему всеобщего  непрерывного экологического воспитания и образования граждан и др.

Деятельность органов  общей компетенции в области  природопользования и охраны окружающей среды на уровне субъектов Российской Федерации регулируется как федеральным  законодательством, так и нормативными правовыми актами субъектов РФ. Она  включает обеспечение реализации государственной  экологической политики; координацию  деятельности министерств и ведомств в данной сфере; планирование рационального  природопользования и охраны окружающей среды; организацию ведения кадастров  природных ресурсов на уровне субъектов; осуществление государственного контроля за природопользованием и охраной  окружающей среды и др.

Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и природопользования определены как Федеральным законом  от 6.10.2003 г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и  отдельными актами экологического законодательства. Местное самоуправление осуществляется на всей территории России в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Это — наиболее многочисленная система  органов в стране, призванная решать задачи в сфере взаимодействия общества и природы. При оценке этих органов  важно иметь в виду, что экологические  проблемы, как правило, имеют локальный  характер.

Местное самоуправление есть выражение власти народа, представляет собой признаваемую и гарантируемую  Конституцией РФ самостоятельную и  под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно  или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. К органам  местного самоуправления относятся  как выборные, так и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

В ведении муниципальных  образований находятся вопросы  местного значения, а также отдельные  государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. К вопросам местного значения относятся:

• владение, пользование  и распоряжение природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности;

• обеспечение санитарного  благополучия населения;

• регулирование планировки и застройки территорий муниципальных  образований;

• контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

• регулирование использования  водных объектов местного значения, месторождений  общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства  подземных сооружений местного значения;

• благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

• участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

• организация и содержание муниципальной информационной службы.

С учетом того, что организация  государственного управления на федеральном  уровне отнесена в соответствии с  Конституцией РФ к компетенции Президента России и в законодательстве, как  правило, не называются конкретные органы как адресаты норм, для органов  общей компетенции важнейшей  является функция координации государственного управления природопользованием и  охраной окружающей среды. Она реализуется, во-первых, посредством создания оптимальной  системы органов исполнительной власти. И, во-вторых, путем определения  конкретных органов как головных и наделенных координационной функцией.

При характеристике деятельности органов общей компетенции в  области природопользования и охраны окружающей среды важно подчеркнуть, что эти органы как самостоятельно, так и совместно со специально уполномоченными органами в данной сфере, по их предложениям решают задачи по выработке и реализации государственной  экологической политики, разработке государственных экологических  программ. Органы общей компетенции  определяют порядок осуществления  некоторых функций государственного управления в природопользовании и  охране окружающей среды. Так, Правительство  РФ определяет порядок осуществления  некоторых функций управления, например, экологического нормирования, государственной экологической экспертизы, экологического лицензирования, определения платы за природопользование. При этом подготовка и принятие управленческих решений по нормированию, государственной экологической экспертизе, определению платы за природопользование и загрязнение окружающей среды не относится к компетенции органов общей компетенции. Важно то, что этим заняты органы специальной компетенции. И органы общей компетенции не вправе вмешиваться в этот процесс. Что касается такой природоохранной меры, как предоставление лицензий на природопользование, то эти лицензии выдаются в соответствии с законодательством и Правительством РФ, и уполномоченными природоохранными органами.

 Специальные  органы государственного управления  природопользованием и охраной  окружающей среды.

 

В решении задач обеспечения  рационального природопользования и охраны природы велика роль специализированных органов управления, действующих  на разных уровнях. На них возложены  наиболее ответственные функции, связанные  с экологическим нормированием, лицензированием, сертификацией, контролем  и т.д.

К специализированным относятся  органы, созданные исключительно  для решения задач в сфере  взаимодействия общества и природы. Поскольку власть этих органов по специальным вопросам охраны природы  и рациональному природопользованию распространяется на всё отрасли  народного хозяйства и сферы  деятельности, их часто называют межотраслевыми или надведомственными органами.

В ряду эколого-правовых проблем  в России организация системы  специально уполномоченных государственных  органов управления в этой сфере  остается наиболее острой. В отечественной  науке права окружающей среды  к исследованию соответствующих  вопросов обращались многие ученые. Однако традиционно рекомендации ученых на практике реализуются избирательно и неадекватно общественным потребностям.

В последние годы система  центральных органов федеральной  исполнительной власти в области  природопользования и охраны окружающей среды неоднократно изменялась, причем не в сторону ее совершенствования. Решения, принимаемые по вопросам развития системы таких органов, основывались не на идеях целесообразности, обеспечения  последовательного решения задач  рационального природопользования и охраны природы, а исходя преимущественно  из интересов ведомств, руководствуясь политическими соображениями.

Существовавший с 1988 г. Государственный  комитет РСФСР по экологии и природопользованию в 1991 г. был преобразован в Министерство экологии и природных ресурсов РФ. В 1992 г. Минэкологии было переименовано  в Министерство охраны окружающей среды  и природных ресурсов РФ. А в 1993 г. природоресурсные органы на базе которых  создавался Государственный комитет  по экологии и природопользованию, вышли из его состава и стали  вновь самостоятельными государственными структурами.

В 1996 г. при очередном формировании структуры органов федеральной  исполнительной власти решением Президента РФ Министерство охраны окружающей среды  и природных ресурсов было упразднено. Вместо него создан Государственный  комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология). Одновременно на базе упраздненной Минприроды, Комитета РФ по водному хозяйству и Комитета РФ по геологии и использованию недр было образовано Министерство природных  ресурсов РФ.