Специфика ситуации в России и внешние угрозы в экологической сфере

В политике природоохранного сотрудничества со странами СНГ США  и другие индустриальные государства  ориентируются также на превращение  экологической помощи в инструмент воздействия на развитие ядерной  энергетики в странах Содружества. На Западе регулярно составляются обзоры состояния и перспектив функционирования этого направления в СНГ, особое внимание уделяется укреплению инспекционных  структур, контролирующих ядерную безопасность на территории Содружества.

Опосредованная, но тем не менее весьма важная роль в западных программах экологической помощи отводится использованию таковой в качестве прикрытия параллельно идущего экспортного потока промышленных отходов в страны СНГ.

На эту опасность в  экологической области указал президент  Б.Ельцин в своем послании по национальной безопасности Федеральному собранию в 1996 г. Он подчеркнул угрозу использования  территории РФ в качестве места захоронения  отходов вредных производств, в  том числе радиоактивных материалов, ядовитых химических веществ и других высокотоксичных и опасных для окружающей среды материалов и веществ, а также размещения на территории России вредных производств.

Наиболее характерный  пример - проект норвежской частно-государственной компании "Гидроаллюминиум" по содействию Братскому заводу в РФ, ведущему выплавку алюминия. Проект знаменует новую тенденцию в западной политике перевода грязных производств за рубеж. На этот раз развитие опасного производства прикрывается мерами по улучшению экологической обстановки на предприятии.

Нельзя недооценивать  угрозы того, что ряд западноевропейских государств продолжают экспортировать токсичные отходы в СНГ, опираясь, зачастую, на противоречия между центром и автономиями в деле контроля такого рода операций. ФРГ, Австрия и Швейцария являются в этом плане ведущими экспортерами.

В ряду серьезных внешних  угроз экологического характера  для России необходимо учитывать  и курс Запада на получение всесторонней информации об источниках, причинах и  факторах экологического ущерба, дислокации таких источников, характере, масштабах  и последствиях негативного воздействия, необходимых затратах на предотвращение или компенсацию ущерба, характере  трансграничного воздействия и  размерах сопряженной международной  ответственности.

Уже в 1993 г. международные  эксперты заявили, что они выявили  совокупность факторов, обусловивших быструю и экстремальную экологическую  деградацию в республиках бывшего  СССР.

Каналы, используемые специалистами  для сбора информации, весьма разнообразны. Важнейшая роль отводится официальным  соглашениям. Примером таковых являются соглашения США с РФ, Украиной, Белоруссией  и Казахстаном об обмене информацией  в отношении ядерных веществ, отходов АЭС и аварий на таких  установках. В рамках программы TACIS создаются деловые центры коммуникаций, обеспечивающие обучение предпринимателей, их контакты вне СНГ и функционирование сетей сбора экологических данных. Среди рекомендаций экспертов по повышению эффективности сбора  экологической информации - направление  западных консультантов на места  и расширение связей с локальными организациями, включая помощь в  создании сетей экологической информации со стороны неправительственных  объединений на Западе.

Концепция устойчивого развития в той части, которая ориентирует  глобальное производство и потребление  на учет экологического императива, является для любого государства - и Россия не представляет собой исключения - важнейшим фактором перестройки  своего подхода к участию в  международной торговле.

Критерий экологичности превращается в определяющий индикатор конкурентоспособности государства на внешних рынках. Объективные и предельно жесткие международные экологические стандарты качества продукции и услуг уже с успехом заменяют традиционные и зачастую необоснованные протекционистские барьеры во внешней торговле. Показателен с этой точки зрения призыв авторов американской стратегии устойчивого развития к федеральному правительству следить за тем, чтобы международные торговые договоры не ставили под сомнение научно-разработанные внутригосударственные стандарты здравоохранения, безопасности или состояния окружающей среды.

Отсутствие должной производственной базы для создания экологически чистой продукции для внутреннего потребления  расширит - по мере появления международных  стандартов качества жизни населения - сферу импортной зависимости  государств, не вышедших на уровень  общемировых экологических стандартов.

Связанный с экологической  стандартизацией комплекс внешнеэкономических  угроз будет оставаться для России реальностью до тех пор пока задача экологизации производства, спроса и потребления не будет осознана как одна из высокоприоритетных проблем для страны.

3. Устойчивое развитие и перспектива управления экологической взаимозависимостью

Реализация стратегии  устойчивого развития неотделима от решения глобальной проблемы ответственности  каждого из государств за участие  в использовании ограниченного  экологического потенциала биосферной оболочки Земли, включающей в себя как  национальные территории, контролируемые остальными странами-членами мирового сообщества, так и внегосударственные пространства.

Императивный характер создания такой системы международной  ответственности определяется взаимозависимостью государств и осознанием того, что  альтернативой может быть только всеобщая экологическая катастрофа.

Вместе с тем, в реальных условиях выхода цивилизации за допустимые пределы использования несущей  емкости Земли, продолжающегося  демографического роста и увеличивающегося разрыва в уровнях жизни индустриальных, развивающихся и переходных государств проблема международной ответственности  превращается в неразрешимую задачу по крайней мере на ближайшие десятилетия.

Наиболее трудным является распределение между государствами  ответственности за использование  потенциала внегосударственных пространств. Это связано во многом с объективными трудностями идентификации ущерба со стороны конкретного государства в условиях, когда нагрузка является результатом деятельности многих стран, оказывает множественное воздействие, охватывает крупные регионы, а ее последствия проявляются далеко не сразу, превращая ущерб в растянутый во времени процесс.

В 1972 г. на Стокгольмской  конференции по охране окружающей среды  была принята декларация, провозгласившая  суверенное право государств на эксплуатацию принадлежащих им ресурсов в соответствии с их собственной политикой в  области окружающей среды. Государства  несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в пределах их юрисдикции или контроля не причиняла ущерба окружающей среде других государств или районам за пределами национальной юрисдикции (принцип 21). В 1992 г. этот принцип был повторен в декларации конференции ООН по окружающей среде и развитию. В декларацию был добавлен принцип, гласящий что различные государства вносят различный вклад в деградацию окружающей среды и несут общую, но дифференцированную ответственность за это.

Наряду с указанными основополагающими  документами принцип международной  ответственности за защиту, сохранение и улучшение окружающей среды  был повторен во множестве других конвенций, договоров, хартий и деклараций. Сформулированная на этой основе обычная норма международного права запрещает государствам осуществлять на своих территориях и в районах за пределами национальной юрисдикции деятельность, сопряженную с риском, без учета прав других государств или общепризнанного принципа защиты глобальной окружающей среды, а также устанавливает, что нарушение обязательства по такой защите является неправомерным актом, подлежащим международной ответственности. Сложность, однако, заключается в том, что далеко не до конца решена проблема предъявления иска. В случае ущерба, наносимого глобальной окружающей среде, зачастую трудно идентифицировать не только государство-источник ущерба, но и конкретное государство, которому нанесен прямой ущерб и которое может выступить истцом. В фокусе действующих инструментов использования ответственности государств находятся, как правило, вопросы о возмещении нанесенного ущерба и гарантиях против его повторения в будущем, но не предотвращения такового. Более того, существуют прецеденты (ядерные испытания Франции в южной части Тихого океана) неэффективных попыток использования концепции ответственности государств для защиты. Все это предопределяет неизбежность разработки промежуточных, частичных, зачастую, несбалансированных (по примеру Киотского протокола к конвенции об изменении климата) решений, которые будут сводится к перераспределению ответственности и возложению ее основного времени на слаборазвитые страны.

4. Внешние угрозы

Объективные препятствия  на пути разработки эффективной и  общеприемлемой системы управления экологической взаимозависимостью лежат в основе угроз для экономических и экологических интересов России, которые должны быть своевременно спрогнозированы, оценены и учтены.

В спектре обсуждаемых  альтернатив наиболее простое решение  проблемы международной ответственности  ряд западных специалистов видит  во введении глобального налога на антропогенную нагрузку на биосферу, в частности, на эмиссию парниковых газов, что, по их оценкам, могло бы способствовать стабилизации выбросов С02 к 2040 г. и обеспечить их полное прекращение к 2100 г. Размеры совокупного налога могли бы составить к середине 21 века от 700 до 1800 млрд.долл.

В контексте расширения масштабов  международной регламентации антропогенной  нагрузки одна из серьезных угроз  связана с идеей управления глобальным экологическим риском, которая уже  нашла свое отражение в международных  соглашениях по предотвращению истощения  основного слоя и изменению климата  Земли. Возникновение обеих проблем  обусловлено как антопогенными, так и природными процессами. Эти проблемы глобальны, ввиду пространственного охвата и с точки зрения длительности сроков (десятки и сотни лет), необходимых для полномасштабного проявления всех направлений их воздействия на природу и человека.

Специфика этих проблем обусловлена  отсутствием достоверных научных  данных о соотношении природных  и антропогенных факторов в возникновении  риска и о степени вероятности  реализации таких рисков и сопряженных  с этим негативных последствий для  человечества. Именно это обстоятельство предопределяет действие двух групп  разнонаправленных факторов. С одной  стороны, риск сопряжен с колоссальным потенциалом воздействия на здоровье человека и возможности устойчивого  развития мирового сообщества, чреват необратимым ущербом глобальной окружающей среде. С другой стороны, осуществление превентивных мер  должно быть обоснованным, поскольку  потребует огромных затрат, связанных  с экологически обусловленными структурными изменениями в национальных экономиках (сферы энергетики, транспорта, ресурсообеспечения) и международных экономических отношениях (торговля сырьем, экологически безопасной технологией).

Международное сообщество остановило свой выбор на превентивном подходе, в основе которого - глобальные меры по сокращению выбросов тепличных газов (прежде всего С02), ведущих к потеплению климата, и отказ от использовании  хлорфторуглеродов (ХФУ), усугубляющих истощение озонового слоя. В решении о превентивном подходе далеко не последнюю роль сыграли индустриальные страны Запада. Наряду с объективно обусловленным стремлением сократить вероятность реализации риска, определяющим явился расчет на получение эффективного рычага воздействия на экономику развивающихся и переходных государств, прежде всего в сфере освоения ими национальных топливных ресурсов и рационализации их использования.

Россия унаследовала от СССР весь комплекс международных обязательств в сфере экологии. Венская конвенция об охране озонового слоя и Монреальский протокол по озоноразрушающим веществам предписывают России прекращение производства ХФУ, лежащих в основе ряда важнейших отраслей промышленности - прежде всего - холодильной техники и противопожарных систем, без которых не может функционировать ни сфера производства и хранения продовольствия, ни система обеспечения пожаробезопасности на гражданских и военных объектах. Перевод промышленности на принципиально новые и экологически безопасные заменители в сегодняшней ситуации требует многомиллиардных затрат и практически нереален в предписанные сжатые сроки. Неприемлемо и игнорирование международных обязательств, поскольку чревато экономическими санкциями и подрывом политической репутации страны. Импорт заменителей, на что не без оснований рассчитывают западные и, прежде всего, американские компании, потребует сотни миллионов долларов и также не может рассматриваться как реально осуществимое решение проблем. Самое парадоксальное в этой ситуации то, что среди ученых до сих пор нет единого мнения о роли - и тем более определяющем вкладе ХФУ в наблюдаемые глобальные процессы изменений в концентрациях озонового слоя над теми или иными частями Планеты. Риск по-прежнему остается риском, а решения о борьбе с ним уже введены в систему международных приоритетов и уже воздействуют на структурную перестройку важных отраслей российской экономики.

В этих условиях правомерны, с нашей точки зрения, вопросы  о соответствии такого международного подхода приоритетам отдельных  стран или групп государств, об источниках формирования международных  приоритетов, путях их согласования с национальными в условиях существования  государств радикально различающихся  и по уровням воздействия на природную  среду, и по масштабам использования  природных ресурсов, и по возможностям сбалансирования экономического развития с природоохранными мерами в рамках концепции устойчивого развития.

С проблемой глобального  управления экологическим риском сопряжена  и вторая, не до конца осознанная угроза национальным интересам России. Суть ее сводится к тому, что соглашения по регламентации риска, причины  и границы которого не определены однозначно, не могут в равной мере носить четкий характер, а вытекающие обязательства быть раз и навсегда конкретизированы. Прецедент конвенций  о защите озонового слоя и изменении  климата с учетом сопровождающих их протоколов свидетельствует о  тенденции в сторону трансформации  конвенционных инструментов в некие  динамичные структуры регламентации, возможности влияния на динамику которых после принятия рамочных соглашений - будут все более и более сокращаться.