Экологическая политика и охрана окружающей среды как задача государственного управления

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РФ

Российская академия народного хозяйства и государственной службы.

Махачкалинский филиал.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Курсовая работа

 

по дисциплине «Система государственного управления»

 

на тему:

 

«Экологическая политика и охрана окружающей среды как задача государственного управления»

 

 

 

 

Выполнил: студент 3 курса

Шихахмедов М. Н.

 

Научный руководитель:

канд. фил. наук

Эльдаров Х. Д.

 

 

Махачкала 2011

 

 

Оглавление

 

Введение

1. Понятие государственного управления в охране окружающей среды

2. Государственная экологическая политика как задача государственного управления

3. Система экономических инструментов государственного регулирования природоохранной деятельности

Заключение

Библиографический список

 

 

Введение

 

Государственное управление сегодня нацелено на решения новых задач, возникающих в современном обществе, на повышение эффективности самой системы государственного управления. Одной из задач безусловно возникающих в процессе государственно управления это экологическая политика и охрана окружающей среды.

Взаимодействие общества и природы - узловая проблема политического и социально-экономического развития общества. Расширяя и усиливая антропогенное и техногенное давление на природу, общество сталкивается с разрушением природы оборачивающимся экономическим ущербом и социальным уроном. Природа не в состоянии собственными силами восстанавливать нарушаемое экологическое равновесие. И если на всех предшествующих этапах общество стремилось максимально преобразовать природу с целью приспособления к своим потребностям, то теперь оно само вынуждено приспосабливаться, видоизменяя свою жизнедеятельность и, прежде всего, общественное воспроизводство, с учетом необходимости поддержания экологического равновесия, обеспечения экологически устойчивого социально-экономического развития общества. Поэтому важной задачей государственного управления сегодня является охрана окружающей среды и экологическая политика государства.

В данной работе рассмотрим государственное управление в сфере охраны окружающей среды, государственную экологическую политику как одну из задач государственного управления и систему экономических инструментов государственного регулирования природоохранной деятельности.

 

 

1. Понятие государственного управления в охране окружающей среды

 

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется органами исполнительной власти общей компетенции и специально уполномоченными органами в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

В настоящее время система органов государства, осуществляющих функции в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды, весьма сложна и изменчива. Тем не менее, можно выделить две основные группы органов государственного экологического управления - органы общей и специальной компетенции.

Органами общей компетенции, осуществляющими государственное управление использованием и охраной природных ресурсов, являются: Президент РФ; Правительство России; Советы министров республик в составе РФ; администрация иных субъектов РФ, а также органы местной администрации.

Обеспечение экологической безопасности в сфере хозяйственной деятельности становится все более важной функцией государства. Острота и необходимость решения экологических проблем, которые во все большей степени приобретают глобальный характер, осознаны сегодня практически во всех странах мира. Очевидно, что экологическая деградация окружающей среды и биосферы (опустынивание, обезлесение, дефицит сырья, парниковый эффект, истощение озонового слоя, кислотные дожди, дефицит пресной воды, загрязнение Мирового океана, исчезновение некоторых видов животных и растений и др.) может привести к непредсказуемым последствиям и будет угрожать самому существованию человека как вида.

Вместе с тем решить данную проблему только за счет чисто рыночных механизмов невозможно. Рыночная система является эффективной при использовании и распределении ресурсов, имеющих денежную оценку, и дает сбои при использовании ресурсов с заниженной ценой или вообще бесплатных, к которым относятся и природные ресурсы.

Природные ресурсы - это ресурсы, образовавшиеся в окружающей природной среде (естественной среде обитания и производственной деятельности человека) в результате естественных процессов. К ним можно отнести элементы литосферы, гидросферы и атмосферы, а также солнечное излучение, тепло Земли, рельеф местности, климат, растительность, сообщества живых и неживых организмов и т.п. Большинство природных ресурсов не имеет рыночной стоимости, так как они не продаются на рынке (например, чистый воздух, ландшафты и пр.).

При использовании природных ресурсов возникают так называемые экстерналии (внешние эффекты). Это издержки, которые трудно оценить количественно (придать им денежное выражение). Они не принимаются во внимание субъектами производства и/или не зависят от них. Как правило, они представляют собой издержки для общества, а иногда - и для будущих поколений. Открытый доступ ко многим природным ресурсам приводит к их сверхэксплуатации, часто вплоть до полной деградации. Варварская вырубка лесов, неумеренное рыболовство, безграничные выбросы в атмосферу промышленных отходов и многое другое является примером такой сверхэксплуатауции. Все тому подобное нарушает экобаланс несмотря на то, что экосистемы обладают способностью поглощать загрязнения и отходы без ущерба природной среде (например, тропические или манговые леса, ассимилирующая способность морей). Поэтому здесь особенно важны контрольные функции природоохранных органов государства и комплекс его управляющих и регулирующих воздействий на создание условий, при которых всем хозяйственно-производственным субъектам выгодно заботиться об экологической обстановке.

Неэффективность рыночного механизма, так называемые провалы рынка, в области охраны окружающей среды и природопользования обусловливает необходимость государственного регулирования процессов природопользования.

Охрана окружающей среды - совокупность всех мероприятий государства, направленных на сохранение, восстановление и улучшение благоприятных естественных природных условий. Природопользование - совокупность воздействий человека на географическую оболочку Земли, рассматриваемых в комплексе (в отличие от отраслевых понятий - водопользования, землепользования, лесопользования и т.п.). Правовое регулирование отношений по охране окружающей среды и природопользованию ведется на основе законодательства Российской Федерации.

Целью государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования в России является переход к устойчивому развитию, обеспечивающий сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в интересах удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей.

Особенность системы государственного регулирования природоохранной деятельности состоит в наличии нескольких уровней регулирования: общегосударственного, регионального, местного. В последние годы прослеживается тенденция увеличения количества органов государственного управления, включая отраслевые министерства, ответственные за состояние окружающей среды на «своем участке» и расширение их функций в этой области. Практически во всех развитых странах появились центральные органы, осуществляющие руководство природоохранной политикой в национальном масштабе. Например, в США в соответствии с Актом о национальной политике в области окружающей среды (1969) созданы федеральное Агентство по охране окружающей среды, имеющее свои отделения в ряде штатов, и совет по ее качеству при президенте.

В нашей стране единую государственную политику в области охраны окружающей среды и природопользования осуществляет Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Указанные федеральные органы осуществляют координационные функции, разрабатывают и издают соответствующие нормативные правовые акты и контролируют их выполнение.

Поиск эффективных государственных регуляторов в области охраны окружающей среды и природопользования начался на рубеже 60-70-х гг. XX в., когда экологические проблемы резко обострились. В этот период государственное регулирование было направлено на ликвидацию последствий накопленного загрязнения. Принимаемые меры касались в основном негативных итогов производственной деятельности и почти не затрагивали первопричин деградации окружающей среды. Акцент делался на законодательных ограничениях вредных воздействий на окружающую среду, государственном нормировании и контроле, а также на санкциях. Важнейшим принципом принимаемых законов по охране природы стал принцип «загрязнитель платит», введенный Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в 1972 г. Осуществлялось безвозмездное субсидирование природоохранной деятельности. Экономическому регулированию, стимулированию охраны природы в этом период уделялось мало внимания. Ограниченность такого подхода очевидна. Однако он был оправдан, так как в ряде случаев приходилось срочно спасать нарушенные прошлой деятельностью экосистемы.

1980-е гг. ознаменовались попытками широкого использования экономических регуляторов для стимулирования природоохранной деятельности в рыночной экономике. Сейчас в мире в этой области насчитывается свыше 80 различных экономических инструментов, включающих мониторинг окружающей среды, управление процессами природопользования, финансирование и стимулирование природоохранной деятельности. В настоящее время в области охраны окружающей среды сложился своеобразный симбиоз из административных и рыночных механизмов (так называемый смешанный механизм). И поиск оптимальных эколого-экономических регуляторов продолжается.

 

2. Государственная экологическая политика как задача государственного управления

 

В основу проведения экологической политики и ее финансирования в большинстве развитых стран был положен принцип нормативного качественного состояния окружающей среды, которое достигается путем установления стандартов на загрязнения различного рода. Нормативное регулирование служит сегодня основным каналом воздействия экологической политики на хозяйственную деятельность, инвестиционную активность, инновационный процесс.

Законодательная деятельность в области охраны окружающей среды получила быстрое распространение. В развитых странах приняты законы и акты, регламентирующие нормы, процедуры природопользования, дающие методические рекомендации, декларирующие природоохранные принципы. В них закреплена роль государства по регулированию природосберегающей деятельности, определены права и обязанности природопользователей. В специальных природоохранных законах вводится система стандартов, инструментов и рычагов регулирования, устанавливаются санкции в отношении нарушителей правовых норм. В России комплексный Закон «Об охране окружающей природной среды» был принят в 1991 г.

Эффективная экологическая политика государства основывается на гибком сочетании макроэкономических мер и мероприятий, имеющих собственно экологическую направленность. Макроэкономические меры - это меры, которые проводятся в рамках всей экономики или на уровне отдельных секторов (народнохозяйственных комплексов). Они могут не иметь в явном виде экологических целей. Среди таких мероприятий можно выделить структурную перестройку, изменение обменного курса национальной валюты, сокращение дефицита государственного бюджета, финансово-кредитную политику, либерализацию внешней торговли, усиление роли частного сектора, институциональные преобразования, реформы цен и налогообложения в основных секторах экономики, создание условий для иностранных инвестиций и т.д. Все эти мероприятия, механизмы и реформы неизбежно в той или иной степени сказываются на экологической ситуации.

Так, осуществляемый в России переход к рынку предполагает задание жестких экологических рамок для альтернативных вариантов развития. В условиях жесткой конкуренции, массовых банкротств, ужесточения финансовой ситуации для предприятий (вне зависимости от их типа - государственных, кооперативных, акционерных, частных, и от сферы деятельности - промышленность, сельское хозяйство и т.д.) одной из первых жертв борьбы за выживание становится природа. Предприятия стремятся всячески экономить на природоохранных мерах, на приобретении экологического оборудования, так как экологические затраты не увеличивают выпуск основной производственной продукции, кроме того или скрываются выбросы и сбросы загрязняющих веществ, захоронения отходов для того, чтобы избежать платы за них, штрафов и т.д. С учетом отдаленных эколого-экономических последствий недостаточный учет экологических аспектов ведения хозяйства при проведении макроэкономических преобразований может привести к разрушению природной среды, что в конечном счете разрушит и саму экономику, и рынок.

На макроэкономическом уровне государственное регулирование должно носить эколого-сбалансированный характер. Например, суть экологически ориентированного изменения структуры экономики состоит в стабилизации роста и объемов производства природоэксплуатирующих, ресурсодобывающих отраслей при быстром развитии на современной технологической основе всех производств, связанных с преобразованием природного вещества. Речь идет о глобальном перераспределении трудовых, материальных, финансовых ресурсов в пользу ресурсосберегающих отраслей и видов деятельности. Такая структурная перестройка экономики позволит значительно уменьшить природоемкость производимой продукции и услуг, снизить нагрузку на окружающую среду и сократить общую потребность в природных ресурсах.

Система специальных механизмов и инструментов, непосредственно связанных с охраной окружающей среды и эксплуатацией природных ресурсов, включает мероприятия, имеющие собственно экологическую направленность и ожидаемый экологический эффект. Ее основными элементами являются:

- непосредственное осуществление государством различных мер природоохранного характера (организация и финансирование соответствующих НИОКР, подготовка специалистов, установка очистительных сооружений и осуществление мероприятий по отдельным объектам, выполнение обязательств в рамках международных программ и организаций);

- контрольно-запретительное регулирование (экологическая экспертиза, экологические нормативы и ограничения, соглашения между государством и корпорациями, государственное инспектирование предприятий, приостановление деятельности, экономические и административные санкции: платежи за загрязнение, штрафы за нарушение природоохранных законов);