Экологическая политика и охрана окружающей среды как задача государственного управления

- государственное экономическое стимулирование и поддержка природоохранной деятельности частного сектора (косвенные субсидии, займы и кредиты под низкие проценты, ускоренная амортизация экологически чистой техники, налоговые льготы, создание бюджетных и внебюджетных экологических фондов);

- меры государства, побуждающие природопользователей к охране окружающей среды (побудительные отчисления за загрязнение, купля-продажа прав на загрязнение);

- формирование и реализация экологических программ.

Эти мероприятия нацелены на охрану окружающей среды и улучшение использования природных ресурсов. Данные меры носят в большинстве случаев вспомогательный (компенсирующий) и локальный характер по отношению к макроэкономическим мероприятиям. В случае появления негативных экологических эффектов от проведения «большой» экономической политики, государство бывает вынуждено реализовывать дополнительные экологические программы или мероприятия для стабилизации ухудшающейся экологической ситуации.

Таким образом, государство устанавливает цели природоохранной политики, определяет ее приоритеты и разрабатывает нормы взаимоотношений с (между) природопользователями, т.е. правила, которые и составляют экономический механизм. Сам же этот механизм функционирует на рыночной основе с элементами мер принуждения как экономического, так и неэкономического характера.

3. Система экономических инструментов государственного регулирования природоохранной деятельности

Рассмотрим более подробно систему экономических инструментов государственного регулирования природоохранной деятельности.

Особенно широко используемым и эффективным инструментом считаются налоги. Экологические налоги (их часто называют «зелеными») призваны решать по крайней мере две задачи: во-первых, сделать стоимость продукции более соответствующей затратам, в том числе природных ресурсов, и ущербам, наносимым окружающей среде; во-вторых, способствовать компенсации экологического ущерба самим загрязнителем, а не всем обществом (т.е. способствовать реализации принципа «загрязнитель платит»). «Зеленые» налоги могут выполнять стимулирующую роль для развития экологосбалансированных производств и видов деятельности, а также «подавлять» природоемкую деятельность. Здесь государство дает только первоначальный толчок, с помощью налогов воздействуя на цены, а все остальное по идее должны делать рыночные механизмы - воздействовать на поведение производителя и потребителя, на спрос и предложение продукции в зависимости от степени ее экологичности и пр.

В общем случае для производителей устанавливаются налоговые льготы с учетом уровня проведения природоохранных мероприятий, экологичности вида деятельности. При осуществлении эффективной природоохранной деятельности целесообразно уменьшение налогооблагаемой прибыли, например, на сумму, которую предприятие реинвестировало на природоохранные цели. В ряде случаев налоги вообще могут не взиматься. Например, от налогообложения освобождаются экологические фонды.

В экологоориентированной налоговой системе выделяются четыре аспекта: отраслевой, технологический, региональный и продуктовый. Например, в начале природо-продуктовой цепочки, соединяющей первичные природные факторы производства с конечной продукцией, налоги на природо-эксплуатирующие отрасли и сектора могут играть роль пресса, подавляющего природоемкую деятельность или переориентирующего ее на экологосбалансированную. При этом пониженные налоги должны применяться при применении ресурсосберегающих и малоотходных технологий. В регионах с напряженной экологической ситуацией система налогообложения должна быть направлена на стимулирование дополнительных затрат на природоохранные мероприятия. Повышенные налоги могут использоваться при обложении экологически опасной продукции -- озоноразрушающих препаратов, этилированного бензина, пестицидов, энергоемкой техники и пр. В Норвегии, например, за счет налогов на минеральные удобрения и пестициды финансируются программы развития экологосбалансированного сельского хозяйства.

Хорошо апробированной в мире мерой для стимулирования природоохранных мероприятий является практика ускоренной амортизации основных фондов (увеличение амортизационных отчислений). Ускоренная амортизация экологически чистой техники или очистного оборудования позволяет уменьшить сумму, облагаемую налогами, и тем самым увеличить чистую прибыль предприятия.

Важным элементом системы государственного регулирования природопользования являются платежи за загрязнение природной среды. Россия является одной из первых стран в мире, применившей эти платежи на практике. Платежи за загрязнения призваны компенсировать экономический ущерб, наносимый предприятиями природной среде в процессе своей деятельности. В соответствии с этим платежи выполняют две функции: во-первых, стимулируют предприятия сокращать выбросы вредных веществ, во-вторых, являются источником последующего аккумулирования денежных средств, предназначенных на ликвидацию негативных экологических последствий производства.

В настоящее время применяются три вида платежей: за загрязнение атмосферы, за сброс в водоемы загрязняющих веществ, за размещение отходов. В России применяются две ставки платежей: базовая, соответствующая выбросам (сбросам) загрязняющих веществ в пределах установленных нормативов, и за сверхлимитные загрязнения, равная пятикратному значению базовой ставки. В целях учета региональной особенности сумма платежей корректируется на коэффициент экологической ситуации. Например, для воздуха, воды и почвы (в случае размещения отходов) он изменяется в диапазоне от 1 до 2.

Местные органы власти имеют достаточно широкие возможности влияния на изменение нормативов платежей за загрязнение окружающей среды. Все согласования предельно допустимых выбросов и определение лимитов осуществляются на региональном уровне исполнительными органами в лице комитетов по охране природы. Корректировка коэффициентов экологической ситуации находится в компетенции законодательной власти региона. Иногда, в случае экстремальных ситуаций с загрязнением, коэффициент увеличивается в 1,5-2 раза по сравнению с рекомендованным для данной области или города.

В переходный период развития экономики система платежей за загрязнение носит скорее «мягкий, догоняющий» характер. Будучи «встроенной» в экономический механизм, не ориентированный на экологическую безопасность, она призвана ослабить негативные последствия хозяйственной деятельности. Функция накопления денежных ресурсов для государственного управления в области природопользования в России сегодня является главной и проще реализуемой. Однако в перспективе при переходе к природосберегающим производствам стимулирующая роль платежей будет усиливаться.

Государство содействует развитию рыночных механизмов в природоохранной области. Например, способствует формированию рынка природных ресурсов, созданию ипотечной системы, системы экологического страхования. В развитых странах, например, в США, с помощью государства формируются рыночные механизмы продажи прав на загрязнение. Одним из важнейших принципов подобного рынка является право на продажу различного рода выбросов и сбросов. Упрощенная схема такой торговли состоит в следующем. В рамках ограниченной территории законодательно вводится лимит на определенную сумму выбросов (сбросов) загрязняющих веществ. Данная сумма загрязнений не может быть превышена при новом строительстве. Эта система регулирования получила красноречивое название «принцип пузыря» (bubble principal). В этих условиях вновь строящееся или реконструируемое предприятие, желающее расширить свое производство, попадает в рамки жестких экологических ограничений на возможности собственного увеличения загрязнения окружающей среды в регионе. Поэтому перед предприятием стоит выбор: или создать надежную систему очистки у себя, или купить право на дополнительное загрязнение у Другого предприятия. В результате общая сумма загрязнений не увеличивается, а сумма расходов на охрану окружающей среды минимизируется. В случае введения жестких ставок налогов на загрязнение можно ожидать широкой купли-продажи прав на загрязнение между предприятиями, что положительно скажется на охране окружающей среды в целом.

Финансирование природоохранных мероприятий является важным элементом всей системы государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования. Подавляющая часть капиталовложений по линии экологической безопасности делается за счет государственных средств.

В последние годы финансирование природоохранных мероприятий в Российской Федерации претерпело существенные изменения. Основная масса капитальных вложений, выделяемых на природоохранные мероприятия, раньше шла на строительство водоохранных сооружений и очистку воздуха, остальная часть предназначалась на охрану земельных ресурсов, ведение лесного хозяйства, содержание заповедников и других охраняемых территорий. В настоящее время государственные капиталовложения направляются на финансирование крупных федеральных и региональных программ, а также на те виды деятельности (научной, заповедной и т.п.), которые не имеют других источников обеспечения.

Текущие природоохранные мероприятия должны финансироваться из целевых источников, основанных на платежах за загрязнение, а также из средств экологических фондов. При таком подходе ликвидируются недостатки, присущие централизованным капитальным вложениям (их обезличенность, ограниченность, субъективность, возможность нецелевого использования), а также формируются условия для реализации принципа «загрязнитель платит». При этом платит не вообще, а в том месте, где загрязняет, так как экологические фонды, куда поступают платежи, носят в первую очередь региональный характер.

В России региональные экологические фонды функционируют с 1992 г. Среди основных задач, возложенных на экологические фонды, можно выделить следующие: финансирование и кредитование программ и научно-технических проектов, направленных на улучшение состояния окружающей среды и обеспечение экологической безопасности населения; мобилизацию финансовых ресурсов на природоохранные мероприятия и программы; экономическое стимулирование рационального природопользования, внедрение экологически чистых технологий; содействие в развитии экологического воспитания и образования.

Региональность является важной характеристикой экологических фондов. Территории, страдающие от загрязнения «своих» предприятий, получают независимый источник финансирования. Только 10% средств, перечисляемых предприятиями, идет затем в федеральный фонд, остальные деньги остаются на местах. Все решения о финансировании тех или иных мероприятий принимаются местной законодательной властью, а подготовкой предложений и контролем за целевым использованием средств занимаются исполнительные органы.

Важное место в системе государственного регулирования природоохранной деятельности занимают государственные субсидии (денежные пособия). Система государственных субсидий ориентируется на стимулирование экологосбалансированной деятельности. В развитых странах применяется предоставление субсидий на НИОКР по охране окружающей среды, субсидий местным органам на строительство очистных сооружений и др. Широко применяется предоставление государственных низкопроцентных займов на приобретение части очистного оборудования. Практикуется также выпуск специальных безналоговых займов.

Более точному учету экологических факторов в экономике, а также рациональному использованию природных ресурсов способствует законодательное введение платного природопользования. Выделяют следующие виды платежей: 1) за право пользования природными ресурсами; 2) на воспроизводство и охрану природных ресурсов. Плата за пользование природными ресурсами связана с изъятием ренты. Распространение системы платы за природные ресурсы в России началось в основном с 1992 г., после принятия законов РФ «О плате за землю», «О недрах» и др. Платежи на воспроизводство и охрану природных ресурсов являются компенсацией их затрат в процессе производства.

Существенное значение в системе платного природопользования должны приобрести экологические штрафы, различного рода санкции за нерациональное использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды. К числу внеэкономических рычагов можно отнести прямые запреты на производство, административные решения по закрытию предприятий, а также привлечение к уголовной ответственности.

Для реализации важнейших экологических целей, имеющих стратегическое значение, большую роль играют разработка и реализация экологических программ. Каждая такая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс мероприятий, направленный на эффективное решение экологических проблем. В зависимости от цели их реализация возможна на международном уровне, внутри отдельной страны, на региональном уровне. Во многих странах приняты комплексные программы природопользования по всей природо-продуктовой цепочке и по всем биосредам, подкрепленные соответствующими диверсифицированными законодательствами.

В реализации программ обычно ведущую роль играет государство, так как необходимость быстрой концентрации значительных ресурсов, сложность проблемы и неопределенность экономической эффективности делают целесообразным использование прямого регулирования при поддерживающей роли рыночных инструментов. В России федеральные целевые программы необходимы для реабилитации зон экологического бедствия (Чернобыльская зона), охраны особо ценных природных объектов (таких, как озеро Байкал, речные системы, бассейны морей), выполнения международных обязательств (по охране озонового слоя, сохранению биоразнообразия и др.) и т.п.

Всемирный характер экологических проблем, обостряющихся в современных условиях, предполагает совместные усилия разных стран по их решению. Участие государств в международном сотрудничестве по охране окружающей среды (подписание и реализация двусторонних и многосторонних соглашений и программ, участие в работе международных организаций и т.п.) позволяет выработать общие принципы, механизмы и инструменты, регулирующие и регламентирующие природопользование в международном масштабе. Особенно важны проблемы рачительного природопользования в России, обладающей 30% мировых запасов природных ресурсов, но пока все еще приходится лишь надеяться, что государство сумеет эффективно и бережливо ими распоряжаться.