Государственное регулирование естественных монополий

Достаточно успешно осуществлялась подготовка основы законодательной  базы для новой системы регулирования  естественных монополий. В августе 1995г. Президент подписал Закон РФ «О естественных монополиях». В Законе в качестве основных методов регулирования были определены  ценовое регулирование или назначение их предельного уровня и определение потребителей для обязательного обслуживания и установление минимального уровня их обеспечения. Органы регулирования будут контролировать различные виды деятельности субъектов естественных монополий, включая сделки по приобретению прав собственности, крупные инвестиционные проекты, продажу или сдачу в аренду имущества.

В 1995г. был издан ряд указов Президента, которые являются базовыми для создания  трех федеральных служб по регулированию  естественных монополий на транспорте, в топливно-энергитическом комплексе  и в отраслях связи. Однако уже  тогда было видно, что процесс формирования  соответствующих федеральных служб будет не только продолжительным, но и болезненным. Министерства не хотят отдавать полномочия по регулированию, остро стоит проблема финансирования новых федеральных служб. Довольно сложно привлечь сотрудников в органы регулирования, так как заработная плата государственных служащих значительно ниже заработной платы аналогичных работников в регулируемых компаниях, и многие из лучших отраслевых специалистов уже получили там высокооплачиваемые должности.

Поэтому на сегодняшний  день наиболее остро стоят проблемы кадрового обеспечения, разработки конкретных методов регулирования, улучшения информационной базы, позволяющей  принимать обоснованные решения.

Общая для экономики  России проблема неплатежей особенно остро стояла в отраслях ТЭК и на железнодорожном транспорте. Неплатежи в государственный бюджет имели значительные объемы. Другой стороной проблемы являются неплатежи самим естественным монополиям. Неплатежи электроэнергетикам за ноябрь-декабрь выросли с 29 до 46 трлн. руб. в связи с принятием правительственного постановления №1089, в котором было запрещено до 15 мая 1996г. отключать электричество важнейшим объектам жизнеобеспечения экономики. Уровень текущих платежей населения за электроэнергию в этот период снизился с 90 до 70% [7, c. 13].

Однако в отраслях связи неплатежи были не столь  значительными, в первую очередь это вызвано высокой собираемостью платежей – неуплата влечет за собой немедленное отключение от телефонной сети, а при подключении требуется не только погасить неплатежи, но внести полную плату за подключение к сети.

Только часть видов  хозяйственной деятельности, осуществляемых в таких отраслях, как газовая  промышленность, электроэнергетика, железнодорожный  транспорт и связь, в действительности являются естественными монополиями и должны подвергаться государственному регулированию. Другие виды хозяйственной деятельности могли бы эффективно функционировать в условиях конкуренции, но для этого необходимо  проведение реструктурирования существующих предприятий.

Например, производство, как в электроэнергетике, так  и в газовой промышленности в  отличие от транспортировки и  распределения энергоресурсов на местах объективно не является естественной монополией. Междугородняя и международная телефонная связь также не должны рассматриваться как естественные монополии, но во многих случаях местные телефонные сети при нынешнем технологическом уровне в России должны регулироваться как естественные монополии. На железнодорожном транспорте конкуренция с другими видами транспорта либо уже существует, либо ее появление возможно при достижении некоторых условий. Теоретически можно рассматривать варианты возникновения внутривидовой конкуренции между отдельными железнодорожными предприятиями [4, c. 145].

Важно также выделить из состава предприятий сегменты, которые не связаны с основным производством (объекты социальной сферы, вспомогательное производство и. т. д.). Сохранение подобных видов  деятельности в составе регулируемых предприятий налагает излишнюю нагрузку на тарифы и чрезвычайно затрудняет процесс контроля за затратами, так как существует возможность перенесения затрат с неосновных на основные виды деятельности.

Правильно проведенное  реструктурирование не только рационально  ограничит  сферу регулирования, но также  повысит эффективность регулирования посредством четкого разделения регулируемых и нерегулируемых  видов деятельности. Нередко в практике регулирования встречаются случаи перенесения затрат с нерегулируемых на регулируемые виды деятельности, что, с одной  стороны,  позволяет предприятиям обосновать завышенные  цены в органах регулирования и, с другой  стороны, на нерегулируемых рынках они могут  применять заниженные цены, позволяющие устранять конкурентов или неоправданно увеличивать долю продаж на рынке.

Имело место  стремление субъектов естественных монополий  к финансированию инвестиций исключительно  за счет внутренних источников (главным  образом, инвестиционные и стабилизационные фонды, формируемые  за счет себестоимости), что определило чрезмерную нагрузку на тарифы.

Внешнее финансирование инвестиций практически не применялось, что было связано не только с нежеланием инвесторов вкладывать финансовые средства в  нестабильную экономику России, но и с нежеланием самих отраслей привлекать инвестиции со стороны и делить контроль над компаниями с новыми собственниками [4, c. 146].

Почти во всех отраслях функционируют  акционерные общества: РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», АО «Энерго», АК «Транснефть», АО «Ростелеком», и региональные компании электросвязи. Только Министерство путей сообщения продолжало выполнять функции государственного управления отраслью и одновременно являлось субъектом хозяйствования.

Государство, сохранив в  своих руках контрольные пакеты акций названных компаний, не смогло в 1995г. обеспечить эффективного акционерного – корпоративного управления собственностью:

- в советы директоров компаний входили представители министерств, но не было согласования позиций и не полномочного представителя правительства, который бы отвечал за принимаемые советом директоров решения;

- президенты компаний одновременно являлись и председателями советов директоров, т. е. возглавляли органы, которые должны были контролировать их деятельность;

- президенты компаний на собраниях акционеров голосовали пакетами акций, принадлежащими государству, без должного контроля со стороны представителей основного собственника – государства.

Недостаточную привлекательность  отраслей – естественных монополий  для внешних инвесторов определяла также и нестабильность регулирования, которая была связана с отсутствием эффективных органов регулирования (включая замораживание цен) [7, c. 18].

До тех пор, пока соответствующие  отрасли не будут реструктурированы, невозможно организовать эффективное  государственное регулирование.

Функции органов регулирования  и методология, которой они будут  руководствоваться в процессе регулирования, в значительной степени зависят  от масштабов реструктурирования отраслей естественных монополий. Там, где будут  действовать свободные силы рынка, основной задачей органов регулирования станет разработка «правил игры» с целью развития и поддержания конкуренции. Но при отсутствии необходимого реструктурирования государственное регулирование будет развиваться в  направлении все более дорогостоящего и навязчивого контроля за действиями и издержками предприятий, т. е. именно того типа регулирования, от которого стремятся уйти другие страны. Россия может полностью избежать такой эволюции – будущее покажет, насколько это реализуемо.

3.2. Задачи дальнейшего развития системы государственного регулирования деятельности естественных монополий в России

Ценовая политика естественных монополий является одним из главных  рычагов регулирования деятельности, направленных на обеспечение стабильности и единства экономического пространства страны.

Длительное время у  нас использовался в основном затратный метод определения  цены на товары и услуги естественных монополий. Его недостатками являются: определение цены на уровне «средних издержек», что ведет к дискриминации результатов деятельности достигнутых, в ходе честной конкуренции; отсутствие механизмов стимулирования повышения эффективности и сдерживания роста издержек; исключение действия случайных факторов, таких, как погодные условия или обще экономические условия; необходимость сложной детализации затрат и группировки их на основе какого- либо принципа (например объема производства, величина продаж, получаемые прибыли и др.). Более перспективным является стимулирующее регулирование, т.е. регулирование верхнего предела тарифа без жестких ограничений на норму прибыли. Суть данной модели заключается в установлении на согласованный срок формулы расчета ежегодного тарифа, который включает дефлятор и фактор повышения производительности труда.

Представляется, что в отраслях, производящих услуги для широкого круга потребителей, целесообразно регулировать тариф на базе комбинаций их стоимости для различных групп населения и производителей. Например, услуги телефонной связи могут быть структурированы отдельно для бюджетных организаций, коммерческих структур и частных лиц. Такой метод используется средствами связи, однако при этом не достигается главная цель – воспрепятствовать перекрестному субсидированию различных видов услуг на основе формирования комбинированного тарифа для трех групп потребителей. Возможность осуществления перекрестного субсидирования в отношении услуг для одной группы должна сохраняться.

Данная модель ценового регулирования деятельности естественных монополий, которая применяется  региональными властями, имеет ряд достоинств. Во-первых, в центре внимания находятся наиболее важные для потребителя параметры – уровни цен, во-вторых, «прозрачность» и, как следствие, простота отслеживания и принятия решений; в-третьих, упрощение процесса регулирования (компания меняет и структуру тарифов по заданной формуле, и нет необходимости в участии в процедурах пересмотра цен регулирующих органов); в-четвертых, стимулирование эффективности (производителям гарантируется сохранение выгод от повышения эффективности в период между пересмотрами тарифа) [7, c. 19].

Таким образом, принципы построения двух систем ценообразования  в сфере естественных монополий  едины: и там, и здесь за основу берется определение дохода компании, достаточного для ее развития.

Принципиальные отличия модели регулирования тарифов от модели регулирования нормы прибыли заключаются в следующем: в первом случае срок фиксирован, во втором – компания может обращаться с просьбой о пересмотре тарифа так часто, как допускается установленной процедурой; модели фиксирования нормы прибыли базируется на данных прошлых периодов, модель установления относительного предельного тарифа – на прогонных оценках. Точный прогноз дает несомненные преимущества, но он не всегда осуществим; в первой модели  выше степень гибкости маневров компании; во второй- меньше вероятность субъективного подхода, т. к. все аспекты взаимоотношений регулирующего органа и компании осуществляются в рамках четких юридических процедур.

Преобладающим методом тарифной политики в перспективе должен стать метод стимулирующего регулирования – регулирование верхнего предела тарифа, который стимулирует повышение эффективности, сдерживает рост издержек производства, упрощает процесс регулирования тарифа (т. к. рассчитывается по определенной формуле). В противном случае рост тарифов, формируемых с помощью получившего распространение метода затратного регулирования (на основе издержек), будет неизбежным и усилит регионализацию национального рынка.

Также необходимо ввести долевую правовую ответственность естественных монополий за деятельность предприятий и организаций, юридически не являющихся ее подразделениями, но вовлеченных в сферу ее производственных интересов на территории данного субъекта Федерации (предприятия, входящие в производственно – технологическую цепочку естественно-монополистического производства, например службы на местах, которые осуществляют трансформацию энергии высокого напряжения и доводят ее до конечного потребления; либо предприятия, осуществляющие оперативное управление инфраструктурой естественной монополии, например, перевозчик по Северному морскому пути и др.), в том случае, если в результате этой деятельности наносится ущерб природно - экономическим ресурсам региона [4, c. 156].

Региональные власти не должны использовать «живые» бюджетные деньги для решения проблем неплатежей, возникающих вокруг и при участии предприятий естественных монополий. Речь может идти только о взаимозачетах по реальной рыночной стоимости товаров. Тем самым и региональными властями, и корпорациями естественных монополий будет оказываться реальная поддержка отечественным производителям - немонополистам.

Заключение

Таким образом, естественная монополия - состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.

К отраслям, в которых  действуют естественные монополии можно отнести большинство предприятий, так называемого общественного пользования, осуществляющих коммунальное обслуживание, предприятия телефонной связи, железнодорожного, трубопроводного транспорта, кабельное телевидение и т.п.

Подведя итог, можно сказать, что применение экономического регулирования  необходимо для:               

- обеспечения баланса  интересов потребителей (доступные  цены) и регулируемых предприятий  (финансовые результаты, привлекательные  для  кредиторов и новых инвесторов);

- стимулирования предприятий  к сокращению издержек и излишней  занятости, улучшению качества  обслуживания, повышению эффективности  инвестиций и т. д.