Государственный бюджет и проблема его сбалансированности

-    в целях  изыскания дополнительных источников  финансирования социально-культурных  расходов следует рассмотреть  целесообразность и возможность  сокращения некоторых расходов  государства, в частности, на  военные расходы, управление и т.п. Это позволит профинансировать в начальный период развития рыночной экономики статьи затрат, обеспечивающие систему защищенности населения;

- обоснованное принятие новых социальных программ, требующих значительного бюджетного финансирования, сохранение финансирования лишь важнейших социальных программ;

-   совершенствование  планирования и развитие системы  платных услуг в непроизводственной  сфере. Имеется в виду, что в  условиях дальнейшего развития  рыночных отношений и ограниченных  возможностей государства обострится вопрос об источниках финансирования социально-культурных учреждений и социальных программ, поскольку возможности

27

перераспределения финансовых ресурсов в пользу социальных потребностей за счет сокращения других расходов имеют  экономический предел.[13, с.50-65]

-   реформирование  бюджетного процесса в целом.  Необходимо отказаться от концепции  приоритета бюджетных расходов  и дефицитного финансирования; расходы  сверх сумм, обеспеченных доходами, отражаются в бюджете развития и финансируются в пределах дополнительно полученных доходов;

-   развитие рынка  государственных ценных бумаг,  что позволит финансировать расходы  государства без увеличения денежной  массы в обороте;

-  принятие мер, направленных на привлечение в страну иностранного капитала в форме инвестиций. С их помощью решаются сразу несколько задач экономического характера: сокращаются бюджетные расходы, предназначенные для финансирования капитальных вложений, расширяется база для производства товаров и услуг, появляется новый налогоплательщик, а значит и увеличиваются платежи в бюджет.

Для достижения реального  эффекта и сокращения бюджетного дефицита перечисленные мероприятия  должны рассматриваться в их единстве и применяться комплексно. Таким  образом, разработка и последовательная реализация мер, направленных на увеличение доходов и сокращение расходов, регулирование бюджетного дефицита, управление его размером в совокупности с другими экономическими антикризисными мерами будут способствовать стабилизации финансового положения республики. Таким образом, в странах с переходной экономикой целесообразно отказаться от дефицитного составления бюджета. В условиях действия стихийных рыночных сил государство должно усилить свои функции по регулированию экономических и социальных процессов в обществе, выработать программу эффективных действий, противостоящих развитию бюджетного дефицита.

28

Глава 2. Анализ доходов и расходов бюджета РБ за прошлые годы.

Состав и структура  доходов бюджета в значительной степени определяются финансовой политикой государства. В Республике Беларусь, как уже отмечалось, основная доля доходов бюджета формируется за счет налоговых поступлений. Оценка налоговой системы осуществляется с позиций соответствия общепризнанным характеристикам-стабильности, справедливости и эластичности, определяющих ее эффективность. Имеется в виду, что налоги должны обеспечить необходимый уровень доходов для финансирования общегосударственных расходов, не создавая чрезмерного давления на субъекты хозяйствования и население, сохраняя свою стимулирующую функцию. При этом налоговые поступления не должны подгоняться под постоянно растущие потребности бюджета, их величина в ВВП должна быть обоснована. Данное обстоятельство требует проведения политики, направленной на определение оптимального уровня налоговой нагрузки, соотношения налогов и ВВП. При характеристике доходной части бюджета и оценке налоговой нагрузки нельзя не учитывать следующее важное обстоятельство: в состав бюджета включены государственные целевые фонды. Соответственно в доходы бюджета вошли и доходы целевых фондов, которые хоть и не относятся к налогам, но тем не менее являются обязательными платежами в бюджет.

Несмотря на то, что  реального сокращения удельного  веса налоговых поступлений в  доходах бюджета не произошло, в 2005г. произошла некоторая реструктуризация налоговых платежей. В частности, доля налога на прибыль в доходах бюджета выросла в 2005 г. по отношению к показателю 2004г. на

1,1 %, что явилось следствием  роста рентабельности в отраслях экономики в целом в 1,4 раза. Очевидно, что темпы роста налога на прибыль были далеко не адекватны темпам роста рентабельности. Это в значительной степени связано со снижением ставки налога с 30 % до 25 %, а также особой ролью налога на прибыль, который наряду с фискальным назначением реализует стимулирующую функцию налоговой системы. Поэтому при прогнозировании

29

не следует искать прямой зависимости между ростом объема прибыли и увеличением  поступлений налога на прибыль [5, с.1]. В этом и заключается особенность налога на прибыль, как и других прямых налогов, что они, являясь стабилизаторами налоговой системы, при благоприятно складывающейся экономической конъюнктуре имеют тенденцию к увеличению при неизменных других параметрах системы. Снижение в 2005—2006 гг. налога на прибыль в доходах бюджета и ВВП, связанное в основном с ухудшением финансового состояния субъектов хозяйствования, подтверждает этот вывод.

В 2005г. с одновременным увеличением в структуре ВВП доли прибыли уменьшилась доля средств на оплату труда, соответственно сократились поступления налогов, исчисляемых от этой базы, прежде всего подоходного налога - на 0,7 % в ВВП. На уменьшение доли подоходного налога, кроме сокращения налогооблагаемой базы, повлияло снижение предельной его ставки с 50 % до 30 % и шкалы ставок в целом. В результате у занятых в общественном производстве средняя ставка подоходного налога снизилась с

12 % примерно до 9 %.[5, с.2] Привлекает внимание неадекватное развитие в анализируемом периоде налогов на собственность: в доходах бюджета они сократилась с 3,8 % в 2004 г. до 1,7 % в 2005г. Их доля по отношению к ВВП в этом периоде снизилась в 2,3 раза. Только в 2006 г. налоги на собственность достигли уровня 2004 г. и составили 1,4 % в ВВП. Тем не менее, именно этот источник, отражающий ход рыночных реформ, должен рассматриваться как перспективный при разработке путей увеличения доходов бюджета.

Доля косвенных налогов в ВВП в 2005—2010 гг. несколько сократилась. В частности, налога на добавленную стоимость — на 0,8 % и акцизов — на 1,4 % к ВВП. Тем не менее в 2005 г. 11,1 % из 26 % налоговых доходов бюджета в ВВП было получено только от двух косвенных налогов: налога на добавленную стоимость и акцизов. Рост прочих налогов на 5,6 % в доходах бюджета, или

2,1 % в ВВП, объясняется прежде всего тем, что в 2005г. вместо целевых бюджетных фондов местных Советов депутатов для финансирования расходов на содержание ведомственного жилищного фонда введены целевые сборы для

30

финансирования расходов, связанных с содержанием и  ремонтом жилищного фонда. Их размер составил в 2006г. 1,4 % в ВВП против 0,7 % в 2005г. Кроме того, вместо отчислений в фонд поддержки ведомственных дошкольных учреждений были введены целевые сборы на содержание детских дошкольных учреждений (0,8 % в ВВП в 2006 г. против 0,7 % в 2005г.). Несмотря на перемещение неналоговых платежей (платежей в целевые бюджетные фонды) в разряд налоговых, сокращения в целом нагрузки по уплате обязательных платежей в целевые бюджетные фонды в 2005 г. не произошло. Более того, их доля в доходах бюджета выросла на 1 %, что дало увеличение нагрузки по обязательным платежам в бюджет на 0,4 % к ВВП. Прежде всего, в 2005г. введен новый обязательный платеж — отчисления в местные фонды стабилизации экономики производителей сельскохозяйственной продукции и продовольствия. В результате общий размер республиканского и местных фондов поддержки производителей сельскохозяйственной продукции и продовольствия в 2006 г. увеличился почти в 2 раза и составил 3,2 % к ВВП против 1,6 % в 2005 г. Изменения в структуре налогов и платежей в целевые бюджетные фонды вызвали реструктуризацию налоговой нагрузки.[9,с.69] Включение доходов внебюджетных фондов в состав доходов государственного бюджета позволяет нам рассматривать их в единстве при определении совокупной налоговой нагрузки. Итак, за пять лет, 1998—2001 гг., значительного сокращения налоговой нагрузки в Республике Беларусь не произошло. В целом поступления налогов и обязательных платежей в целевые бюджетные фонды составили в 2001 г. 32,1 % к ВВП. По оценке Всемирного банка, уровень налогов в республике в 2 раза превышает тот, который можно было бы ожидать в стране с таким, как в Беларуси, уровнем дохода на душу населения. Средняя величина налогов (включая обязательные платежи во внебюджетные фонды) в ВВП в странах с таким, как в Беларуси, уровнем дохода составляет около 25 % [4, с.69]. Динамика обеих составляющих доходной части бюджета неодинакова: по проекту на 2007 г.

31

прогнозировались на уровне 2005 г. По ожидаемому исполнению бюджета за 2002 г. эти показатели ниже прогнозируемых: налоговые доходы бюджета составили 24,1 % в ВВП, а платежи в целевые бюджетные фонды — 5,5 %.

Таким образом, в налоговой  нагрузке выделяются две составляющие: налоговая и неналоговая (разделение условное, поскольку отчисления в  целевые фонды имеют все признаки налогов). Введение неналоговых платежей, увеличение их доли в налоговой нагрузке связано с объективно возникающей в ходе рыночных преобразований необходимостью государственной поддержки отдельных отраслей, развития инфраструктуры и другими важнейшими задачами, которые в условиях ограниченности средств бюджета могут быть профинансированы за счет целевых поступлений в специальные фонды. Отличие неналоговой составляющей заключается в целевой направленности отчислений и их временном характере. Налоги же являются основой формирования государственного бюджета. Не имея закрепления за конкретными видами расходов, они обеспечивают маневренность бюджетными ресурсами и бесперебойное финансирование предусмотренных мероприятий. Можно предположить, что в дальнейшем с достижением стабильности в развитии отраслей экономики и укреплением доходной базы бюджета отпадет потребность в формировании целевых фондов. Вместе с тем сегодня нельзя признать положительной тенденцию к увеличению числа целевых фондов и их доли в доходах бюджета. Ускоренный рост этой составляющей доходной части государственного бюджета вызывает изменения в соотношении доходов, имеющих целевое назначение, и доходов, не закрепленных за конкретными расходами. Происходит замещение последних целевыми платежами. Это обстоятельство затрудняет маневрирование бюджетными ресурсами, специфика которых состоит в том, что, поступая в бюджет, они обезличиваются и тем самым обеспечивают непрерывное финансирование расходов. И наоборот, закрепление доходов за конкретными расходами увеличивает возможность возникновения временных кассовых разрывов (ситуация,

32

характеризующаяся разрывом во времени между поступлением доходов  и осуществлением расходов) при исполнении бюджета. Вероятность этого выше, чем больше удельный вес доходов целевых фондов в общем объеме доходов бюджета. Таким образом, уже на стадни планирования закладываются нежелательные ситуации, которые могут иметь место при исполнении бюджета. Поэтому считаем правомерным постепенное сокращение (вплоть до полной ликвидации) числа целевых фондов и их доли в доходах бюджета.

Можно привести некоторые  аргументы в пользу сохранения лишь стандартных целевых фондов социальной направленности, в частности, фонда  социальной защиты населения (не включен  в состав бюджета) и фонда содействия занятости. Что касается специальных отраслевых фондов (дорожного, охраны природы, энергосбережения, поддержки сельского хозяйства) и соответствующих целевых платежей, то правомерность их существования является весьма спорной. Это имеет отношение и к целевым налогам и сборам. Как правило, целевые фонды и целевые налоги могут существовать даже после того, как проблема, связанная с их созданием, полностью или частично решена.

Более того, деление бюджета  на несколько частей искажает информацию об использовании бюджетных ресурсов: расходы одного и того же назначения могут финансироваться как непосредственно за счет средств бюджета, так и из целевых фондов. Упразднение целевых фондов, кроме социальных, позволит сократить число налогов, упростить процедуру их планирования, усилить контроль за соблюдением налоговой дисциплины и поступлением доходов в бюджет. Это, безусловно, потребует пересмотра системы налоговых платежей с целью компенсировать выпадающие доходы в связи с ликвидацией целевых бюджетных фондов. Такое требование имеет отношение к бюджетам всех уровней, поскольку значительная часть налоговых платежей формирует доходную базу местных бюджетов. Очевидно, что в 2006—2007 гг. около половины всех налоговых поступлений было зачислено в доходы местных бюджетов. Следует обратить внимание на тот факт, что доходы целевых бюджетных фондов распределяются между уровнями бюджетной системы

33

почти в такой же пропорции, что и налоговые платежи: в 2007 г. в местные бюджеты поступило 47,6 % всего объема доходов целевых бюджетных фондов консолидированного бюджета и 49,7 % налоговых поступлений.

Формирование интегрированной  структуры бюджета позволит усилить  приоритетность при определении  направлений использования ограниченных бюджетных ресурсов. Решение поставленных задач предполагает дальнейшее реформирование налоговой системы, повышение качества налогового планирования как важнейшей составляющей бюджетного планирования. Быстрый рост расходов бюджета был вызван не только инфляционными процессами, но и переориентацией направления бюджетных ресурсов на новые приоритеты и потребности в связи с переходом к рыночным отношениям, а также необходимостью самостоятельного обеспечения внутренней и внешней безопасности.В течение 2006—2007 гг. темпы роста расходов государственного бюджета были на 2,3 пункта ниже темпов роста государственных доходов, что в условиях дефицита бюджета вполне оправданно. Особенностью бюджета, отражающей развитие его рыночной направленности, стали более низкие темпы роста расходов на отрасли хозяйства (которые увеличились в 23 раза по сравнению с темпами роста расходов бюджета в целом). Ниже средних были темпы роста расходов на национальную оборону, науку.

Необходимо обратить внимание на важную и прогрессивную  особенность бюджета, выражающуюся в переходе от финансирования расходов по направлениям затрат к финансированию целевых программ. Так, в соответствии со статьей 21 Закона Республики Беларусь "О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах", ежегодно при подготовке проекта Закона Республики Беларусь "О бюджете Республики Беларусь" утверждается перечень республиканских целевых программ, финансирование которых предусмотрено из средств республиканского бюджета. При этом около 264 млрд. р., или 83 % от общего объема финансирования программ, направлялись на мероприятия по реализации Государственной программы по преодолению последствий катастрофы на