Итоги и последствия приватизации в России

Для того чтобы уйти от обсуждения государственной программы приватизации в Комитетах и на сессии Верховного Совета, как этого требовал Закон «О приватизации...», был найден хитроумный ход. Программу назвали «Основными положениями...». А это уже позволяло обойти закон, обсуждать документ «узким кругом» (на президиуме Верховного Совета) и быстро готовить соответствующий указ президента.

Характерной чертой проведения российской приватизации была монополия и фактическая бесконтрольность действий Госкомимущества и фондов имущества на местах.

Реальная практика приватизации проходила не в соответствии с государственными программами, а по нормативным актам Госкомимущества. Кто и по какой цене приобретал государственную собственность, определялось исключительно распоряжениями, постановлениями и инструкциями Госкомимущества. При этом нормативные акты этого ведомства далеко не всегда, как отмечали эксперты, направлялись даже на регистрацию в Министерство юстиции России.

Проверки, проведенные Контрольно-бюджетным Комитетом при Верховном Совете Российской Федерации, а затем и Счетной палатой РФ, свидетельствовали об очень большом юридическом произволе Госкомимущества. [9, с. 63-68]

Важнейшей спецификой российской приватизации было то, что гигантская собственность продавалась по беспрецедентно низким для мировой практики приватизации ценам. Это подтверждает проведенный нами анализ опубликованных в печати сводных данных итогов приватизации в России за 1992-1999 гг., а также информации, собранной специальной Комиссией Государственной Думы РФ, работавшей по анализу итогов приватизации (1992-1996 гг.) с 9 февраля 1996 г. по 11 июня 1997 г.

июня 1997 г. вышло Постановление Госдумы РФ «О ходе приватизации в Российской Федерации и допущенных нарушениях законодательства Российской Федерации при ее осуществлении». Информация, собранная Комиссией, была опубликована депутатом В.А. Лисичкиным, членом этой Комиссии, одним из руководителей Комитета ГД РФ по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности.

По данным, собранным Комиссией ГД РФ, 500 крупнейших предприятий России с оценочной рыночной стоимостью в 200 млрд. долларов были проданы в ходе приватизации всего за 7,2 млpд. долларов (или в 150 раз дешевле); 80 % этих предприятий были проданы на аукционах по цене менее 8 млн. долларов каждое. Из 500 крупнейших российских заводов 324 были проданы по цене менее 4 млн. долларов (цена одной средней хлебопекарни в Европе составляла, как отмечали эксперты, примерно 2 млн. долларов). В том числе «Уралмаш» (34 тыс. рабочих) был продан за 3,72 млн. долларов; Челябинский металлургический комбинат (35 тыс. рабочих) - за 3,73 млн. долларов; Ковровский механический завод, обеспечивающий стрелковым оружием всю армию, МВД и спецслужбы (10,6 тыс. рабочих) - за 2.7 млн. долларов. [14; 17]

Более чем 20-летний опыт осуществления политики разгосударствления в России и целом ряде других стран переходной экономики свидетельствует, сколь сложным и длительным может оказаться этот процесс. Более многомерным стало и его осмысление экономистами.

Таким образом, на современном этапе отношение к приватизации стало менее однозначным. Его основные черты представлены на рис. 2. [23]

Глобальный кризис конца первого десятилетия XXI века наглядно продемонстрировал, что государства, имеющие мощные рычаги воздействия на экономику, оказались, по сути, единственным действенным барьером развертывания финансово-экономического коллапса. Среди этих стран была и Россия.

Однако эффект масштабной государственной интервенции в экономику, позитивный в кризисной фазе, становится преимущественно негативным, когда экономика вступает в фазу стабильного долгосрочного экономического роста. Что хорошо для ситуации кризиса, плохо для инновационной составляющей модели роста.

Кризис 2008-2009 гг. формально не привел к масштабному прямому росту госсектора (если иметь в виду появление в казне новых хозяйствующих субъектов), поскольку избранные государством приоритеты антикризисной политики были ориентированы на минимизацию прямого расширения госучастия в капитале проблемных частных компаний и банков. Однако доля государства в экономике России возросла как в результате действий компаний смешанного сектора на рынке корпоративного контроля, так и вследствие косвенных антикризисных мер государства. Масштабы этого процесса (и потенциал дальнейшего роста государственного влияния) остаются не вполне ясными.

В пользу дальнейшего разгосударствления (включая приватизацию) свидетельствует целый ряд уже имеющихся предпосылок.

 

Рис. 3. - Черты приватизации [23]

 

Первая группа включает факторы, носящие фундаментальный характер и непосредственно не связанные с недавним кризисом.

Вторая группа в большей степени получила особую значимость в связи осознанием проблем недавнего кризиса (рис. 5). [23]

Наиболее существенным в ближнесрочной перспективе риском кажется возможность расширения государственного (квазигосударственного) сектора на фоне приватизационных процессов.

Рис. 4. - Первая группа факторов [23]

 

Вместо расширения частного сектора, привлечения эффективных собственников и внебюджетных средств, улучшения условий конкуренции может произойти лишь перераспределение активов в сфере смешанной собственности, их дальнейшая консолидация на уровне отдельных компаний и банков с госучастием. [23]

 

Рис. 5. - Вторая группа факторов [23]

Второй риск связан с неразвитостью регулирования в отдельных секторах, которая раньше «компенсировалась» прямым участием государства в управлении отдельными крупными компаниями. При выходе государства из собственности ему потребуются иные инструменты для решения общественно-значимых задач. Но публичные интересы государства в отношении таких компаний непрозрачны, что делает возможным их подмену узкоспециальными интересами - ведомственными и частными. Возможно усиление неформального воздействие государства на приватизированные компании после приватизации, когда представление государства и новых собственников о взаимных обстоятельствах будут расходиться.

Третий риск - это нечеткость условий, критериев приватизации крупных компаний с привлечением для их развития инвестиций, индивидуальность таких решений в будущем могут создать предпосылки к расхождению государства и собственников таких компаний в представлениях о взаимных обязательствах, к давлению сторон друг на друга в различных формах.

Наконец, к настоящему времени, по всей видимости, сложилась ситуация, когда качество имеющихся в распоряжении государства инструментов управления государственной собственностью (прежде всего имеются ввиду унитарные предприятия и акционерные участия) достигло объективного предела для дальнейшей оптимизации. Риск консервации существующей модели управления остается весьма весомым, однако это станет значимым фактором снижения эффективности любых шагов в направлении дальнейшего разгосударствления.

Не менее важен финансовый аспект. Если абстрагироваться от любых вариантов действий в приватизации крупнейших компаний и банков с участием государства (как покупателей, опосредованно имеющих приоритетный доступ к финансовым ресурсам государства), то речь может идти прежде всего о международных финансовых рынках. [23] Здесь конкуренция национальных правительств, желающих реализовать те или иные проекты приватизации, вновь становится исключительно высокой. При этом, как показывает анализ структуры институциональных финансовых потоков российской экономики на 1 января 2011 г., предприятия на протяжении последних 10 лет являются нетто-задолжниками (нетто-задолженность корпораций находится на уровне 15% к валовым активам банковской системы, или примерно 10% к ВВП) .

Отсюда следует вывод о зависимости успешной реализации «новой приватизационной политики» от целого комплекса решений, лежащих в области системного развития институциональной среды, инвестиционного климата и финансовой системы России. В первую очередь речь идет об ограничениях для иностранных юридических лиц в стратегических секторах, гарантиях прав собственности и правоприменении в целом, стимулировании внутренних долгосрочных источников инвестирования, в том числе посредством модернизации накопительной пенсионной системы, институтов коллективного инвестирования и биржевых технологий. [23]

Существенно также, что для формирования и реализации государственной приватизационной политики характерна особая роль политических решений, той или иной системы «презумпций» в отношении действий в данной сфере. Это является следствием объективно ограниченных возможностей оценки социально-экономических эффектов, существенной разнородности государственного сектора и специфики различных государственных активов. В то же время, политические решения, естественно, не могут определить все необходимые комплементарные действия государства. Поэтому возрастает роль различных групп интересов (влияния) с позитивной повесткой в определении конкретных мер по реализации политических решений, соперничество же этих групп определяет «дрейф» приватизационной политики.

Эти риски не представляются фатальными - существует широкая совокупность возможных мер для их минимизации. Соответствующий принципиальный выбор руководством России уже сделан: политика разгосударствления должна стать одним из значимых компонентов обновленной «Стратегии 2020». Об этом свидетельствует намеченная программа приватизации на 2011-2015 гг., другие стратегические решения в отношении государственного сектора.

В 2010 году внесен комплекс изменений в закон о приватизации (среднесрочное планирование, возможность принятия индивидуальных решений на уровне Правительства Российской Федерации по отдельным предприятиям, передача функций продавца юридическим лицам, продажи в электронной форме, развитие схемы «голландский» аукцион, снижение залога для участия в качестве покупателя, расширение требований к прозрачности процедур приватизации). Был сокращен более чем вдвое перечень стратегических предприятий, определены ориентировочные сроки и индивидуальные схемы приватизации 10 крупнейших компаний и банков, существенно активизировался процесс подготовки и осуществления приватизации. Внесены изменения в законодательство о государственных корпорациях, ужесточающие режим их функционирования.

И в 2011 г. сохраняется довольно высокая динамика действий в сфере государственной приватизационной политики. Можно отметить как новые политические декларации (об ускорении приватизационного процесса), так и прикладные новации в сфере электронных торгов, разработки стратегий ФГУП, вывода высших государственных чиновников из состава советов директоров, расширения методов трансформации унитарных предприятий, расширение перечня подлежащих приватизации крупнейших компаний и банков. [23]

Таким образом, формирование и реализация «новой» приватизационной политики в 2009-2011 гг., безусловно, были среди приоритетов государства.

Действующее законодательство, включая масштабные поправки 2010 года и новации 2011 года, в целом не требует радикальных новаций. Принятые в 2000-е гг. нормативно-правовые акты в сфере управления государственной собственностью, расширение возможностей Правительства Российской Федерации одновременно с ужесточением требований к прозрачности приватизационных процедур создадут необходимые формальные условия для запуска новой приватизационной программы.

Первые позитивные (после кризиса) тенденции в ускорении приватизационного процесса уже отмечены в 2010 году.

Это не означает, тем не менее, что уже определены механизмы реализации, адекватные имеющимся объективным условиям и не оставляющие выбора в пользу тех или иных операционных возможностей.

 

2.2 Итоги приватизации  в РФ и её особенности

 

Руководило приватизацией Госкомимущество РФ. Цель приватизации определил Б.Ельцин: «Нам нужны миллионы собственников, а не горстка миллионеров. В этой экономике у всех будут равные возможности…».[9]

Хорошие слова, верная дорога, замечательные перспективы у каждого. Равные возможности у всех. Самые равные, можно сказать исключительно равные возможности оказались у некоторых чиновников верхних эшелонов власти и приближенных к «борцу с привилегиями».

Приватизация в России проводилась при активном участии большой группы иностранных консультантов и советников. «И, например, имущественное министерство, Росимущество, это шестиэтажное здание, оно в том же здании было в те времена, в начале 90-х годов, весь шестой этаж занимали американские советники. И они назначали, кому быть олигархом, кому продать… В буквальном смысле. Они подбирали кадры…». [25]

Наиболее известными были А.Шлейфер и Д.Хэй из Гарвардского университета. Советники совершенно не знали специфики России, ее судьба была им безразлична. Тысячи россиян оплачивали их труд, результат которого, как увидим, был печальным для простых людей. Мало того, гарвардские специалисты (Шлейфер и Хэй) оказались нечистыми на руку: консультируя реформаторов, они параллельно торговали ценными бумагами российских предприятий. В США в дальнейшем против них возбудили уголовное дело. Вот такие уголовные советники, а какие советники - такие и советы.

Была создана экспертная комиссия в составе 11 человек, большая часть членов которой оказались иностранцами. [9]

Заместителем председателя был назначен Д.Хэй. Комиссия получила широкие полномочия, в том числе рассмотрение проектов указов президента, постановлений правительства «… по поводу определения специфики приватизации в отдельных отраслях народного хозяйства, создания холдинговых компаний и передачи управления предприятиями».

 

Рис. 6. - Отличительные черты приватизации 1990-х [5]

 

Итак, в 1992 году было приватизировано с оплатой в денежной форме 46815 предприятий. В федеральный бюджет поступило около 0,04 млрд. рублей (в масштабе цен, действующих с 1 января 1998 г.). При приватизации предоставлялись отсрочки и рассрочки платежей, и гиперинфляция свела и эти крохотные поступления в бюджет практически к нулю. Фактически предприятия были отданы за бесценок. Для сравнения: в Чешской Республике при приватизации 25 тысяч предприятий (почти в 2 раза меньше, чем у нас в 1992 году), включая мелкие ремонтные мастерские, парикмахерские и т.п., казначейство получило 3,2 млрд. долларов.

Следующий этап - чековая приватизация. По образному выражению М.Леонтьева этот этап приватизации представлял собой игру, в «… которой 99% игроков не знали, где находятся фишки, не знали, по каким правилам играют…» [радио «Маяк», 29.06.2007]. [5]