Механизм регулирования деятельности естественных монополий

 Нефтеемкость ВВП возросла  на 0,3% при снижении на 6% в среднем  за 2011 - 2007 годы, что связано с ускорением в 2012 году темпов роста внутреннего потребления бензина и топочного мазута.

Иная ситуация сложилась в потреблении газа. В 2012 году газоемкость ВВП снизилась на 4,6% - больше чем в среднем за 2001-2007 годы (4,1%). Одной из причин является снижение объемов как внутреннего потребления, так и спроса на  внешнем рынке.

Рис.6. Динамика энергоемкости ВВП

В 2013 году не предполагается значительных изменений в объемах добычи и внутреннего потребления энергоресурсов. При этом при приросте ВВП на 1,8% энергоемкость, по оценкам, снизится незначительно - на 0,7 процента.  Замедление темпов роста российской экономики обостряет проблемы уровня конкурентоспособности российского производства и эффективности использования энергоресурсов [18].

В 2013 году утверждена государственная программа «Энергоэффективность и развитие энергетики» (распоряжение Правительства Российской Федерации № 512-р от 3 апреля 2013 г.). Реализация мероприятий госпрограммы позволит снизить энергоемкость ВВП за 2014 - 2016 гг. на 3,8%. Вместе с тем, по прогнозным оценкам, в целом по экономике энергоемкость может снизиться на 5,3% (в среднем на 1,8% в год). При этом крупные компании с государственным участием в капитале предполагают более эффективно реализовывать свой потенциал снижения энергоемкости. По данным их программ инновационного развития (ПИР), в среднем по компаниям ожидается среднегодовой темп снижения энергоемкости на 3% в год.

Для повышения энергоэффективности предполагается реализация мероприятий организационного и технологического характера в различных отраслях экономики. Сектор электроэнергетики характеризуется высокой степенью износа основных фондов, что обостряет необходимость комплексной модернизации генерирующих и электросетевых объектов. Основной потенциал повышения энергетической эффективности и энергосбережения заложен в замене существующих агрегатов на газовых ТЭЦ и ГРЭС на парогазовые и газотурбинные установки, замене существующих агрегатов на угольных ТЭЦ и ГРЭС на новые энергоэффективные паросиловые установки, во внедрении высокоэффективных кабелей, трансформаторов, синхронных компенсаторов, ограничителей тока.

Рис.7. Среднедушевой объем потребления электроэнергии и рост регулируемых тарифов на электроэнергию для населения

При этом, по данным программ инновационного развития компаний энергетики, не предполагается существенного повышения эффективности энергопотребления. Так, ОАО ИНТЕР РАО ЕЭС закладывает снижение удельного расхода топлива на отпуск электроэнергии в 2014 - 2016 гг. на 2% в год, тепловой энергии - на 0,4% в год.

Основную проблему при повышении энергетической эффективности в теплоснабжении и системах коммунальной инфраструктуры представляет недостаточный объем строительства и капитального ремонта. Основной потенциал повышения энергетической эффективности - в замене изношенных тепловых сетей, модернизации газовых и угольных котельных и развитии когенерации, а также в дальнейшем развитии системы учета используемых энергетических ресурсов на объектах теплоэнергетики и коммунального хозяйства.

Решение о сдерживании роста тарифов направлено на ограничение роста издержек российских производителей и на повышение их конкурентоспособности. Вместе с тем это может привести к ограничению финансовых ресурсов компаний коммунального сектора для реализации инвестиционных программ и предъявляет повышенные требования к эффективности производства и оптимизации издержек компаний. Для населения это решение при прочих равных условиях может привести к ограничению роста расходов на электроэнергию, газ и коммунальные услуги. При этом если в 2012 - 2013 годах потребление электроэнергии населением стабилизировалось на уровне около 77 кВт.ч в месяц на человека, то в 2014 году возможно ускорение прироста потребления до 78,6 и далее к 2016 году с более низкими темпами до 79,5 кВт.ч в месяц на человека.

В добыче топливно-энергетических полезных ископаемых по-прежнему остаются высокими доля технологических потерь и удельный расход энергии на добычу и переработку топливных ресурсов. Сектор также характеризуется значительным износом основных фондов и требует проведения масштабной модернизации. С технологической точки зрения, наибольший потенциал энергосбережения связан с реализацией инвестиционных проектов в области систем транспортировки и утилизации нефти и газа и созданием перерабатывающих мощностей с соответствующей логистической инфраструктурой. Несмотря на прогнозируемое ограничение финансовых ресурсов компаний топливно-энергетического сектора необходимо обновление изношенных мощностей действующих трубопроводов нефти и газа. Актуальна задача обновления технологической цепочки нефтедобычи, модернизация НПЗ, а также нефтегазохимических производств пластиков и синтетических каучуков. Одновременно необходимо инвестирование в перспективные разработки, направленные на создание технологий для добычи на истощающихся месторождениях традиционных регионов, на шельфе и в новых регионах добычи, а также на развитие новых технологических направлений, включая «сланцевые» технологии, СПГ и другие.

В качестве примера можно рассматривать данные программы инновационного развития ОАО АК Транснефть, в соответствии с которыми предполагается снижение удельного потребления электроэнергии на 2% в год. ОАО НК Роснефть закладывает сокращение расхода энергии на единицу комплексной мощности НПЗ в 2013-2015 годах на 3% в год.

Рис.8. Степень износа основных фондов на начало 2012 г.

Вместе с тем в газовой отрасли, по данным ПИР ОАО «Газпром», предполагаются более низкие темпы снижения удельного расхода топливно-энергетических ресурсов на собственные технологические нужды и потери: в 2014 - 2016 гг. - менее чем на 1,5% в год.

В обрабатывающей промышленности значительный резерв повышения энергоэффективности заложен в переходе к применению отраслевых наилучших доступных технологий. Реализуются механизмы технического регулирования, целевые соглашения по повышению энергоэффективности и налоговые льготы на приобретение типового оборудования высоких классов энергоэффективности. В утвержденных программах инновационного развития компаний машиностроения и других отраслей обрабатывающей промышленности заложены темпы снижения энергоемкости выше, чем в среднем по экономике. Например, ОАО «Камаз» предполагает снизить удельный расход энергии на единицу продукции в 2014 - 2016 гг. на 2,9% в год, ОАО Концерн Радиостроения «Вега» - снизить совокупные затраты энергии на единицу продукции в 2014 - 2016 годах на 3,7% в год.

Развитие транспорта предполагает рост потребления энергоресурсов. Однако не оптимальные возрастные и другие параметры парка транспортных средств являются потенциалом для повышения энергоэффективности отрасли. При этом в 2010 - 2011 годах потребление электроэнергии в отрасли стабилизировалось, а удельное электропотребление снижалось. Повышение энергетической эффективности в автомобильном транспорте возможно за счет оптимизации режимов дорожного движения, обновления и замены транспортных средств на более экономичные. Обсуждаются предложения по налоговому стимулированию использования на транспорте природного газа. В железнодорожном транспорте на фоне планов по дальнейшей электрификации производства в программе инновационного развития ОАО «РЖД» заложено снижение энергоемкости производственной деятельности в предстоящий период на 1% в год.

В сельском хозяйстве основной потенциал энергосбережения связан с заменой парка тракторов на более экономичные модели, снижением потерь в тепличном хозяйстве. Реализация подобных программ в сельском хозяйстве может требовать поддержки со стороны государства [18].

В сфере услуг, в бюджетной сфере, в жилищном секторе основной потенциал сокращения энергопотребления заложен в организации капитального ремонта зданий по энергоэффективным проектам, включая установку индивидуальных тепловых пунктов, установку автоматизированных узлов управления, утепление стен (межпанельных швов), чердачных и подвальных перекрытий и установку энергоэффективных стеклопакетов. Значительный потенциал повышения энергоэффективности также связан с приобретением энергоэффективных бытовых приборов и техники. Риск в реализации мероприятий в бюджетной сфере заключается в том, что ключевым источником финансирования подобных проектов являются бюджетные средства, а в среднесрочной перспективе их ресурсы будут ограничены.

Глава 3. Механизм регулирования деятельности естественных монополий

Согласно российскому законодательству природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Отношения собственности в сфере недропользования регулируются Законом РФ от 21.02.1992 N 2395-1 «О недрах» и рядом других федеральных законов. В международном контексте страны по методам и формам государственного регулирования естественных монополий можно подразделить на три группы.

В первой группе стран недра отнесены к государственной собственности - Аргентина, Бразилия, Китай, Мексика, Перу, Чили, Россия, страны Персидского залива и некоторые другие. Например, в странах Персидского залива земля и добытые из ее недр полезные ископаемые остаются в собственности государства. Ценность таких земель напрямую зависит от залегающих в недрах полезных ископаемых. Спецификой Китая является предоставление Государственной нефтяной компании монополии на разработку, добычу и реализацию нефти на выделенном Правительством Китая участке месторождения, а также наделение ее полной ответственностью за осуществление операций по международному сотрудничеству в нефтедобыче. Международное право применяется лишь в случае отсутствия соответствующего закона КНР.

В России извлеченное из недр сырье остается в собственности государства. В случае если стоимость его переработки существенно превышает стоимость самого сырья, право собственности на переработанное сырье по договору приобретает добросовестный недропользователь - и государственный, и частный. В случае недобросовестного недропользователя государство в качестве титульного собственника российских минерально-сырьевых ресурсов вправе требовать передачи сырья в его собственность, а также возмещения причиненных ему убытков (ст. 220 Гражданского кодекса РФ) [2].

Во второй группе стран допускается частная собственность на участки недр и месторождения полезных ископаемых, но за государством остается право давать разрешение на геологоразведку недр и недропользование субъектам предпринимательской деятельности: Франция, Германия, Япония и ряд других.

В третьей группе стран при наличии частной собственности на землю допускается право собственности на полезные ископаемые, расположенные под участком земли, - Великобритания, отдельные штаты США, Канада и некоторые другие. Например, в США более половины природных ресурсов принадлежит частным собственникам земли, в которых они расположены. Остальные природные ресурсы находятся в федеральной собственности. Все компании-недропользователи на территории США руководствуются исключительно законами США на единых условиях. В отношении природных ресурсов, находящихся в федеральной собственности, российским законодателем определены существенные ограничения в обороте, поскольку право собственности на природные ресурсы является экономическим фундаментом суверенитета российского государства (ст. 1.2 Закона РФ «О недрах»). Законодательством предусмотрен ограниченный гражданский оборот исключительно прав пользования недрами, а также добытых из недр полезных ископаемых и иных ресурсов. Переход прав собственности на иные объекты гражданских прав в данной сфере возможен только в рамках государственной собственности [9, с.21].

Следует особо отметить, что в отличие от многих стран с федеративным устройством, в России до настоящего времени не урегулированы вопросы разграничения полномочий федерального центра и субъектов РФ в том, что касается принадлежности природных ресурсов, распределения полномочий по распоряжению ими, а также доходов от недропользования. Это, естественно, порождает конфликт экономических интересов федерального центра и субъектов РФ. Причем надо учесть, что до начала радикальных экономических реформ 1990-х гг. основу экономической системы государства составляла единая, не разделенная по уровням государственная собственность. Земля и другие природные ресурсы, являясь общенародным достоянием, находились в единой государственной собственности и были фактически выведены из гражданского оборота. Конституционным Судом РФ неоднократно исследовались вопросы собственности на природные ресурсы. В его решениях по указанным вопросам отмечалось, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта РФ, должны быть гарантированы охрана и использование природных ресурсов как основы их жизнедеятельности. Это, разумеется, не означает, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам РФ. Конституцией РФ не предусматривается обязательная передача природных ресурсов в собственность субъектов РФ. Природные ресурсы, по мнению КС РФ, представляют собой достояние многонационального народа России.

Конституция РФ (ст. 72) относит вопросы владения, пользования и распоряжения недрами и другими природными ресурсами, а также разграничение государственной собственности, природопользование к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Однако законодательная база разграничения государственной собственности на недра до сих пор так и не создана.

Основные нормативно-правовые акты, регулирующие отношения в сфере недропользования, включая вопросы собственности, имеют существенные изъяны. Прежде всего, это слабая защищенность объектов государственной собственности в сфере недропользования, о чем, в частности, свидетельствуют история и результаты залоговых аукционов 1995 - 1996 гг., в результате которых произошло незаконное отчуждение наиболее инвестиционно привлекательных объектов государственной собственности.

Другим недостатком законодательства в сфере недропользования следует признать слабость защиты права собственности как правового института. Данное обстоятельство способствует так называемому враждебному поглощению имущества и самих объектов естественных монополий. Гражданским кодексом РФ определены правомерные процедуры слияния и поглощения хозяйствующих субъектов. Однако на практике эти процедуры зачастую скрывают враждебное поглощение. Оно осуществляется, как правило, посредством скупки акций компаний и последующей сменой их руководства в юридически корректной и законной форме, используя нормы корпоративного права (ст. ст. 16, 17 Федерального закона от 26.12.1995 N 208-ФЗ).