Особенности мониторинга муниципального хозяйства

Естественно, что города отличаются по многим показателям и эффективность управления в них различна. Поэтому важно концептуальное определение, в чем заключается эффективность, и выявление (мониторинг) муниципальных образований с недостаточно эффективным управлением.

В целях раскрытия дальнейших авторских рассуждений и выводов отметим несколько их определяющих оснований.

Во - первых, эффективность деятельности органов местного самоуправления имеет двоякую природу, в частности, включает как экономическую, так и социальную эффективность. Экономическая эффективность - это количественная оценка, определяемая в первом приближении как отношение эффекта к затратам (возможны иные трактовки эффективности). В отличие от нее, социальная эффективность - это качественная оценка управленческой деятельности. Она, как правило, плохо поддается количественному измерению и определяется косвенными показателями (улучшение социально психологической обстановки, улучшение предоставления муниципальных услуг и пр.).

Во - вторых, вопросы местного значения решаются для населения, следовательно, оценивать качество их решения (эффективность деятельности органов местного самоуправления) должен конечный потребитель - житель муниципального образования, наниматель «местной бюрократии».

Указом Президента Российской Федерации № 607 от 28.04.2008 г. определены показатели для оценки эффективности деятельности органов местного само управления, городских округов и муниципальных районов. Большинство статистических показателей - количественные, но часть выводится по результатам массовых опросов населения и измеряется в процентах от числа опрошенных респондентов. Это - качественные показатели, которые заключаются в удовлетворенности населения социально значимыми услугами: медицинской помощью, качеством дошкольного образования, а также деятельностью органов местного самоуправления.

Достаточно ли этих показателей для определения эффективности?

Анализируя показатели, приведенные в Указе № 607 (доля населения, охваченного профилактическими осмотрами; число случаев смерти лиц в возрасте до 18 и до 65 лет; удельный вес лиц, сдавших ЕГЭ; показатель, характеризующий численность работников предприятий и организаций; доля отремонтированных автомобильных дорог; площадь земельных участков, предоставленных для строительства; объем жилищного строительства и др.), можно сделать ряд выводов. В частности, эти показатели недостаточно отражают перечень вопросов местного значения. Информация, собранная по приведенным в нормативном акте показателям, в боль шей части необходима для формирования различных государственных программ, но практически не отражает мнение горожан относительно качества муниципального менеджмента. Кроме того, например, в г. Пензе согласно распоряжению главы администрации № 509р от 02.12. 2008 г ответственными за определение показателей удовлетворенности населения являются лица, курирующие данные направления (медицину, образование и СМИ), т.е. субъекты, заинтересованные в высокой и не обязательно объективной оценке своей деятельности.

Некоторые авторы выявляют проблемные вопросы, волнующие жителей городов, но не получившие освещения при формальном выполнении Указа:

- уплотнение жилой застройки города

и создание «богатых гетто» (огражденной территории элитного жилья);

- игнорирование мнения горожан при размещении монументальных памятников и выборе их тематики;

- отсутствие в городской черте зон отдыха (парки, скверы), а также благоустроенных пешеходных дорожек и пр.;

- парковка автомобилей на придомовой территории;

- неудовлетворительная организация работы общественного транспорта;

- благоустройство территорий (чистка дорог и вывоз снега, спил деревьев, покос травы, уборка листвы и пр.);

- фейерверки в ночное время и музыка из машин, которые ездят по городу;

- несоблюдение норм общежития (употребление нецензурных слов, распитие спиртных напитков в общественных местах, выброс мусора в неприспособленных местах, громкая музыка в позднее время и др.);

- отсутствие на рынке труда рабочих мест для выпускников вузов на условиях, которые новое поколение считает приемлемыми (развитие сферы услуг, а не градообразующих предприятий).

Можно ли говорить об эффективности управления, если указанные проблемы, характерные для множества муниципальных образований России, не находят раз решения годами.

Проблемы могут возникать из за недостаточно развитой законодательной базы на местах (некомпетентность депутатов, отсутствие их выборности и сменяемости), слабого контроля за исполнением законодательства. Наличие этих проблем может быть связано с менталитетом горожан, отношением друг к другу и к городской среде, т.е. определяться социокультурными факторами.

В ряде авторских исследований был выявлен вопрос, который имеет особую актуальность для большинства горожан всей России, - проблема ЖКХ. Отметим, что население судит о работе власти в первую очередь по состоянию сферы ЖКХ, не вдаваясь в подробности, где чья зона ответственности. Это обстоятельство, как и другие скрытые факторы, могут негативно влиять на оценку населением эффективности деятельности органов местного самоуправления.

В связи с недостаточным опытом управленческой работы в условиях современного рынка на постсоциалистическом пространстве А. Балобанов и В. Саламатов обратили свое внимание на изучение зарубежного опыта. Они исследовали наиболее распространенные методики оценки эффективности в сфере муниципального управления, разработанные Международной ассоциацией управляющих городами и графствами (ICMA) и Европейским институтом публичного управления (EIPA)11.

Методики ICMA и EIPA в первую очередь оценивают деятельность местной бюрократии - сам процесс управления, управленческий ресурс (профессионализм кадров и др.). По нашему мнению, необходимо более детально оценивать не работу организации (не процесс управления), а результат. То есть, необходимо прежде всего оценивать ее качество, социальную сторону - восприятие горожанами динамики уровня и качества жизни.

По мнению А. Балобанова и В. Саламатова, первичное минимальное представление о «структуре эффективности» муниципального управления может сложиться по следующим характеристикам: 1) возможность достижения результата; 2) значимость полученного результата для тех субъектов, для которых он предназначен; 3) отношение значимости этого результата к количеству усилий, потраченных на его достижение12.

Дадим интерпретацию приведенным выше характеристикам.

1. Возможность достижения результата определяется ресурсами поселения или его самостоятельностью (собственный доход, внутренние и внешние ресурсы и др.).

2. Значимость полученного результата выявляется путем социологических исследований, в которых респондентами являются потребители (горожане, представляющие различные социальные группы), сами участники управления (депутаты, муниципальные управляющие, представители государственных органов), независимые эксперты (представители некоммерческих организаций и бизнеса)

3. Отношение значимости этого результата к количеству усилий, потраченных на его достижение, характеризует экономическую эффективность деятельности.

Учитывая сказанное выше, считаем, что российскому муниципальному управлению необходима своя концепция, методология для оценки эффективности управления (не только экономической или другой эффективности, выражаемой количественно, а в первую очередь социальной). В оценке эффективного муниципального управления должны присутствовать социокультурные критерии, составляющие региональную идентичность жителей территории.

Для мониторинга социальной эффективности управления муниципальным образованием предлагается формирование фонда территориального планирования (научно исследовательского и проектного института) при Министерстве регионального развития, закрывающего одно из направлений стратегических исследований федеральных округов13. Созданная структура будет осуществлять мониторинг муниципальных образований, проводя исследования с использованием социологического инструментария (социологическая интерпретация статистики, мате риалы экспертных оценок, фокус групп, массовых опросов и др.). Параллельно оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления необходимо исследовать глубинные городские процессы, анализировать факторы, которые влияют на развитие городов (влияние элит, их выборность и сменяемость и пр.), развивая тем самым отрасль социологического знания - социологию города. Анализ внутренних ресурсов развития городов (работа предприятий, наличие энергетических ресурсов, наличие квалифицированных специалистов и др.) будет способствовать моделированию и распространению консалтинга в сфере муниципального менеджмента (способствовать принятию оригинальных креативных решений).

Наработанный фондом территориального планирования (далее - фонд) мате риал будет аккумулироваться, архивироваться и использоваться для «вторичного повторного» исследования в анализе динамики городских процессов и построения моделей регионов14.

Сотрудничество фонда с Всероссийским советом местного самоуправления (ВСМС) обеспечит распространение положительного опыта управления по России. Взаимодействие с университетами позволит готовить специалистов для проведения исследований, кадры для муниципальной и гражданской службы.

В задачи фонда может входить исследование социальной эффективности государственных программ и общественного мнения о принимаемом законодательстве (проводимых реформах). Реализованные в регионах различные государственные программы, в частности ремонт внутриквартальных дорог, капитальный ремонт жилых домов, улучшение жилищных условий и пр., вместе с положительными моментами содержат и отрицательные.

Например, программы по улучшению жилищных условий не всегда доступны широким массам (нужен стартовый капитал). Качество строительства новостроек не всегда высокое. Программа капитального ремонта жилых домов не учитывает, что у некоторых собственников отсутствуют средства для участия в ней; к тому же преобладает частичный капитальный ремонт (например, замена только лифтов). Выполнение программы ремонта внутриквартальных дорог характеризуется невысоким качеством и отклонением от строительных норм и т.п.

Решению этих проблем будет способствовать мониторинг общественного мнения. Проведение мониторинга необходимо и при принятии законов в целях возможной последующей корректировки законодательных актов и их дополнения. Например, закон об энергосбережении может повлечь негативное отношение к власти в связи с необходимостью расходования средств населения на проведение энергосберегающих мероприятий.

Все вышесказанное определяет необходимость создания фонда территориального планирования, который будет заниматься социальным мониторингом. Данные социального мониторинга, в свою очередь, могут определять методологию эффективности работы в муниципалитетах, являться ценным материалом для регионального моделирования.

 

 

2. Содержание мониторинга

 

Формирование стратегии управления социально-экономическим развитием на муниципальном уровне зависит, главным образом, от территориальной структуры власти и ее исторического вида. Муниципальная власть может иметь различный исторически установившийся порядок взаимоотношений с государством (известны три основных вида муниципальной власти: административная, полное местное самоуправление, смешанная форма)15. Использование программно-целевого подхода к решению задач планирования и управления развитием муниципальных образований обусловлено следующим:

высокой размерностью и сложностью связей между компонентами системы (использование комплексного подхода к решению проблем);

рассмотрением задач в долгосрочной перспективе;

высокой капиталоемкостью решения проблем - социального обеспечения задач и защиты населения, экологических;

многовариантным подходом к решению задач социально-экономического развития;

неопределенностью стоимостных и временных требований для решения социально-экономического развития.

Стратегическое управление - это готовность к долгосрочному видению, способность к корректировке деятельности и планов в соответствии с изменяющимися обстоятельствами, что требует последовательной, систематической, активной и непрерывной работы для реального воплощения в жизнь проектов и программ.

Стратегическое управление предполагает решение комплекса реализуемых в долгосрочной перспективе задач, взаимоувязанных по времени, ресурсам и другим параметрам. При этом возникает необходимость согласования долгосрочных комплексных решений и текущих задач. В системе стратегического планирования в качестве инструмента разрешения данного противоречия используют программно-целевой подход, который получил широкое распространение в управлении самыми разнообразными социально-экономи-ческими объектами и процессами.

Программно-целевой подход предусматривает принятие и реализацию целевых программ развития всех сфер жизнедеятельности муниципального образования, направленных на выполнение основных стратегических приоритетов развития какой-либо территории, решение острых проблем, требующих сосредоточения ресурсов, целевой ориентации используемых финансовых средств, а также согласованности действий федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, функционирующих на этой территории.

В настоящее время основными задачами органов местного самоуправления являются: решение социальных проблем на территории муниципального образования; решение экологических проблем, охрана окружающей среды; обеспечение социально-экономического развития муниципального образования. Для этого необходимо осуществлять планирование социально-экономи-ческого развития муниципального образования.

В современных условиях идет постоянный поиск форм и методов решения вышеуказанных задач. Разработка программ социально-экономического развития, рассчитанных на долгосрочную перспективу, является одним из наиболее эффективных методов.

В Федеральном законе «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» дается следующее определение программы: «Программа социально-экономического развития Российской Федерации - комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров»16.