Понятие и механизм института государственных закупок

2. Качественность - качество  понимается как степень превосходства, степень ценности товара или  услуги, удовлетворяющей в полной  мере нужды государственного  заказчика. Именно от степени  качества зависит реализация  тех или иных государственных  программ, целевых функций органов  государственной власти и государственных учреждений. Критерий качества характеризуется как степень удовлетворённости заказчика оказанными услугами, работами или поставленным товаром.

3. Смешанный эффект - представляет  собой симбиоз между первым  и вторым критерием, то есть  когда достигнута средняя степень  экономии, при этом качество поставляемого  товара или услуги находится  на достаточном уровне.             Учитывая синергетический эффект института государственных закупок, определение эффективности должно представлять собой поликритериальный набор, который можно дополнить социальным критерием, к примеру, рост заказов на выполнение ремонтных работ ведёт к росту занятости в соответствующих секторах экономики. Поддержка госзаказом отдельных видов хозяйствующих субъектов влияет на социальную адаптацию и социализацию инвалидов, лиц, находящихся в местах лишения свободы. Кроме того, если учитывать инновационный, стратегический характер развития государства, то другим важнейшим критерием может стать инновационный критерий. Внедрение, оценка и сопоставление критериев будут способствовать определению пути развития отечественной системы государственных закупок либо модернизацией основного закона, либо вводом федеральной контрактной системы.             На сегодняшнем этапе развития отечественной системы государственного заказа отсутствует единая методика, реальный механизм оценки эффективности государственных закупок. Основной критерий представляет собой экономию бюджетных средств, таким образом, подменяя понятие эффективности в государственных закупках. Зачастую под эффективностью понимается наилучшее удовлетворение общественных потребностей на выделенные общественные средства, лжеэкономией - разницей между ценой покупки и завышенной начальной ценой.         Таким образом, традиционная оценка - оценка эффективности расходования бюджетных средств по параметру экономии является недостаточной, однофакторной. Данная оценка позволит оперативно определить только один из аспектов эффективности государственного заказа. Поэтому существующая оперативная бюджетная оценка должна быть дополнена качественной оценкой, которая будет включать показатель качества, то есть показатель совокупности свойств продукции и услуг, обусловливающих ее способность всемерно удовлетворять определенные потребности в соответствии с ее назначением.             В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 28.06.2012 «О бюджетной политике в 2013-2015 годах» Президент Российской Федерации отметил, что финансовый контроль в малой степени затрагивает вопросы эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента, а его результаты практически не используются при формировании бюджетов и принятии управленческих решений.       Для оценки эффективности размещения заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд Минэкономразвития России разработаны методические рекомендации. Они предназначены для использования как государственными заказчиками, получающими средства федерального бюджета, так и заказчиками – получателями средств из региональных бюджетов, осуществляющих закупки продукции для государственных нужд.          Рекомендации Минэкономразвития России содержат методы расчета эффективности расходования бюджетных средств на основе цен на продукцию, предложенных участниками конкурсов. Под эффективностью понимают относительный эффект, результативность процесса, операции, проекта, определяемые как отношение эффекта, результата к затратам, расходам, обеспечившим его получение.        Для оценки эффективности проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд используются показатели:

- сокращение расходов бюджетных средств;

- сравнительная эффективность.        Бюджетные средства, расходуемые при размещении государственного заказа, рассчитываются как в абсолютных величинах, так и в относительных.

Для этого используются формулы.

Сокращение абсолютное, рассчитывается в рублях:

Са = Сn – Cк – З (1)

где:

Сn – стоимость предложения, выставленного заказчиком на конкурс (начальная цена контракта);

Ск – стоимость заключенного контракта (предложение победителя);

З – затраты заказчика на проведение конкурса.

Относительно сокращение рассчитывается в % по формуле:

Со = Са / Сn х 100 (2)          Сокращение расходов бюджетных средств при размещении заказов на поставки товаров в отчетном периоде рассчитывается как сумма сокращения расходов бюджетных средств по каждому конкурсу.     Сравнительная эффективность проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд определяется по трем вариантам на основе сопоставления цены товара, закупленного на конкурсе, со следующими ценами, которые должны быть сопоставимы по условиям поставки:

- средней рыночной ценой  товара, предложенной поставщиками;

- среднерыночной ценой  товара;

- контрактной ценой товара на предыдущем конкурсе.    Сравнительная эффективность, рассчитанная по первому варианту относительно средней цены товара, предложенной поставщиками, должна быть положительной, то есть контрактная цена товара не может превышать среднюю цену. Сравнительная эффективность, рассчитанная по второму варианту относительно среднерыночной цены, применяется в случаях, когда продукция носит массовый характер и имеется в свободной продаже. Сравнительная эффективность, рассчитанная по третьему варианту относительно предыдущего конкурса, характеризует динамику работы заказчика по проведению конкурсов. При этом контрактная цена товара предыдущего конкурса принимается с учетом инфляции относительно контрактной цены товара по результатам проведенного конкурса, эффективность которого рассчитывается. Сравнительная эффективность проведения конкурса на размещение заказа на поставку конкретного товара рассчитывается следующим образом:

Абсолютная эффективность

Эа = (Цс – Цк) х К (3)

где:

Цс – цена товара, с которой сравнивается контрактная цена

(1-й вариант – средняя  цена товара, предложенная поставщиками;

2-й вариант – среднерыночная  цена товара;

3-й вариант – контрактная  цена товара на предыдущем  конкурсе);

Цк – контрактная цена товара по результатам проведенного конкурса;

К – количество товара, закупленного на конкурсе.

Средняя цена товара поставщиков (принимается средневзвешенная величина цен, предложенных всеми поставщиками) – участников конкурса.

В случае равенства предлагаемых ими объемов поставок вместо средневзвешенной применяется среднеарифметическая величина цены.

Цс = Σ К х Ц / Σ К (4)

где:

К и Ц – количество и цена товара, предложенного каждым из поставщиков;

N – количество поставщиков, участвующих в конкурсе.

В случае изменения контрактной цены в процессе исполнения контракта целесообразно уточнить расчет сравнительной эффективности конкурса по формуле.

Эу = Эа – ∆Э (5)

где:

Эу – уточненная сравнительная эффективность конкурса;

∆Э – изменение эффективности конкурса за счет изменения контрактной цены.

∆Э = (Цкср – Цк) х К (6)

где:

Цкср – средневзвешенная по объемам поставки контрактная цена товара, измененная в процессе выполнения контракта;

Цк – контрактная цена по результатам проведенного конкурса;

К – количество товара, предложенного каждым из поставщиков.

Общая сравнительная эффективность проведения заказчиком всех конкурсов на размещение заказов на поставки товаров в отчетном периоде определяется путем суммирования сравнительных эффективностей всех конкурсов, проведенных в этом периоде.

Абсолютная эффективность (тыс. руб.).

Эа = Σ Эа (7)

где:

Σ Эа – сумма абсолютных эффективностей по всем конкурсам, проведенным в рассматриваемом (отчетном) периоде.

Относительная эффективность (%) рассчитывается по формуле:

Эо = Эа / Σ (Цк х К) х 100 (8)

где:

Эа – общая сравнительная эффективность может быть рассчитана в трех вариантах: относительно средней цены, предложенной поставщиками; среднерыночной цены; контрактной цены на предыдущих конкурсах;

Σ (Цк х К) – общая стоимость все контрактов, заключенных в отчетом периоде, в рублях.           Однако для полной оценки эффективности размещения государственного заказа методик, разработанных Минэкономразвития России, явно недостаточно.            Методику, позволяющую правильно оценивать эффективность размещения государственного заказа, следует еще разработать. При этом следует разработать критерии: экономический эффект, отсутствие нарушений при организации размещения государственного заказа и т.д.    В данный момент эффективность размещения государственного заказа в регионах определяется при анализе следующих показателей:

1. Динамика объема закупок  для государственных нужд;

2. Структура размещения государственного заказа по способам размещения и количеству закупок (при этом учитываются процедуры: конкурс, аукцион и запрос котировок, которые максимально экономят финансовые ресурсы бюджетов);

3. Структура размещения государственного заказа по группам главных распорядителей бюджетных средств по способам размещения и сумме закупок;

4. Структура размещения государственного заказа по группам поставщиков по сумме размещения и количеству закупок;

5. Динамика и объемы структуры государственного заказа по способам размещения;

6. Сокращение бюджетных расходов за счет проведения процедур размещения государственного заказа;

7. Риск невыполнения или ненадлежащего выполнения государственного заказа и т.п.            Производя экономическую оценку размещенного государственного заказа по совокупности этих показателей, можно судить о его эффективности.

 

 

 

 

 

2. Основные направления совершенствования механизма размещения государственного заказа

 

1. Развитие и совершенствование правовой базы размещения государственного заказа

В целях развития и совершенствования правовой базы, обеспечивающей функционирование единой системы размещения заказов, в России проводится работа по развитию законодательной, нормативно-правовой и методической базы в сфере государственных и муниципальных закупок. Так, с принятием Федерального закона от 02.02.2006 № 19-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» внесены изменения в 38 законодательных актов Российской Федерации, в связи с чем решена проблема правовой разобщенности системы размещения заказов и общих основ законодательства. Изменения и дополнения были внесены в Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ), Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), что позволило осуществить интеграцию законодательства и обеспечить правовое регулирование на всех стадиях процесса закупок. После принятия и вступления в силу Федерального закона от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ (в ред. от 20.07.2012 г.) «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» законодателем неоднократно вносились изменения и дополнения. Законотворческие процессы совершенствования законодательства и нормативно-правового регулирования продолжаются и в настоящее время.

Государство, предписывая государственным и муниципальным заказчикам обязанность размещать заказы согласно определенным процедурам и регламентам, установив контроль за соблюдением таких процедур, ответственность за их нарушение, не смогло предложить действенного механизма стимулирования государственных и муниципальных заказчиков для эффективного и экономного осуществления закупок5. Существующий порядок расходования бюджетных средств не позволяет заказчикам самостоятельно распоряжаться средствами, сэкономленными по результатам проведения торгов, запросам котировок. Заказчики не могут перераспределить их на другие затратные статьи, и сэкономленные денежные средства остаются неиспользованными.            При написании работы выявлено, что основными нарушениями законодательства при размещении госзаказов, которые выявляются при контрольных проверках, являются следующие:

- заказчики не размещают  извещения о проведении торгов  на официальном сайте;

- в извещениях о проведении  торгов и в конкурсной документации  заказчики устанавливают критерии  оценки заявок на участие в  конкурсе, не предусмотренные ФЗ-94;

- в конкурсной документации  заказчики устанавливают не предусмотренные  ФЗ-94 требования к участникам  размещения заказа, например о  наличии у таких участников опыта выполнения работ (оказания услуг), о наличии производственных мощностей, технологического оборудования, финансовых и трудовых ресурсов;

- в конкурсной документации  отсутствует порядок оценки и  сопоставления заявок на участие  в конкурсе;

- заказчиками нарушаются  определенные ФЗ-94 сроки проведения  процедур размещения заказов (сроки  вскрытия конвертов, рассмотрения  заявок на участие в конкурсе, их оценки и сопоставления, сроки подписания протоколов и публикации информации о результатах размещения заказов);

- заказчики в нарушение  требований ФЗ-94 обязывают участников  размещения заказов в составе заявок на участие в конкурсах (аукционах) представлять справки о непроведении ликвидации участника размещения заказа – юридического лица или непроведении ликвидации в отношении такого участника – индивидуального предпринимателя процедуры банкротства, о неприостановлении деятельности такого участника в порядке, предусмотренном КоАП РФ и т.д.          При проверках выявляется множество случаев заключения государственных и муниципальных контрактов с единственными поставщиками (исполнителями, подрядчиками) в нарушение положений ФЗ-94. А так же случаи, когда государственными заказчиками принимаются собственные порядки размещения заказов, не соответствующие положениям ФЗ-946.  Выявлено также, что законодательно не регулируется вопрос идентификации участников размещения заказа, принимающих участие в аукционе в режиме удаленного доступа, и закрепления за действиями таких участников статуса юридически значимых. Такие условия не позволяют разработать универсальные и действенные механизмы, позволяющие осуществлять проведение аукционов в электронной форме и обеспечивать электронную форму участия в обычных аукционах и конкурсах по процедурам Федерального закона от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ (в ред. от 20.07.2012 г.) «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».       Несмотря на выявленные проблемы, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ (в ред. от 20.07.2012 г.) «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» позволил добиться определенных положительных результатов при обеспечении прозрачности закупочных процедур, экономного расходования бюджетных средств, доступности для всех поставщиков, исполнителей и подрядчиков к государственным и муниципальным заказам, государственного контроля в сфере размещения заказов, ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации и иных законодательных и нормативных актов о размещении заказов.      Положительная динамика роста объемов государственных закупок и выделяемых на это бюджетных средств требует совершенствования правовой основы в сфере размещения государственных заказов. Первым шагом в развитии новой системы госзакупок стало принятие Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Привнесенные Законом изменения коснулись всех государственных и муниципальных закупок. В частности, были установлены единые процедуры и порядок размещения заказов для государственных и муниципальных нужд, что позволило привести в соответствие с общими принципами и правилами разнородные системы закупок продукции, использовавшиеся на различных уровнях государственного управления: федеральном, региональном и муниципальном.             Специалисты Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации на протяжении 2012 г. осуществляли разработку нормативно-правовых основ, регулирующих сферу госзакупок. В поддержку Закона Правительством РФ было принято более 10 нормативных правовых актов. Принимая во внимание инновационный характер законодательства и наличие значительного числа обращений госзаказчиков в министерство по вопросам применения положений законодательства и нормативной правовой базы в сфере госзакупок в целом, проанализирована практика применения, выявены наиболее актуальные проблемы и намечены направления совершенствования законодательства.         Направления рекомендаций.