Социально-экономическое развитие муниципального образования

      Значительную  роль в структуре понятия играют и другие виды ресурсов: финансовые, организационные и т.п.

      Приведенные выше примеры разнообразных видов ресурсов свидетельствуют о том, что давать обобщенную классификацию ресурсов безотносительно к конкретному виду хозяйства бессмысленно, так как различные виды муниципальных образований будут обладать совершенно различным набором ресурсов. В значительной степени это определяется тем набором прав и полномочий, которые предоставлены муниципальному образованию законодательством.

      Тем более это важно, поскольку территория муниципального образования является частью более крупных территориальных образований. Так, ресурсы, расположенные на территории городского или сельского муниципального образования, могут являться ресурсами различных уровней власти либо частных хозяйств, существующих на данной территории.

      Принадлежность  ресурсов также определяется законом. С этой точки зрения основной границей, отделяющей ресурсы муниципального образования от иных видов ресурсов, расположенных на территории муниципального образования, является закон.

     В связи с этим под ресурсами муниципального образования мы понимаем некую совокупность материальных и нематериальных возможностей территории муниципального образования, распоряжение которыми отнесено к муниципальной компетенции законом. 

      Ресурсы муниципального хозяйства должны быть: во-первых, соразмерны объему задач, решаемых органами местного самоуправления данного муниципального образования; во-вторых, за органами местного самоуправления должны закрепляться ресурсы, обеспечивающие комплексное решение задач. Так, например, если за местным самоуправлением закреплена задача обеспечения населения коммунальными услугами, то весь производственный потенциал, работающий в этой сфере (инженерные сети, коммуникации, финансовые ресурсы, источники тепла и т.д.), должен быть отнесен к ведению органов местного самоуправления. Исходя из этого же принципа, должен решаться и вопрос о наделении органов местного самоуправления муниципальной собственностью.

      Не  менее важным принципом, который  также должен учитываться при  рассмотрении вопроса о закреплении  ресурсов за определенными уровнями власти и управления, должен быть принцип наибольшей эффективности использования ресурса. Очевидно, что максимальная эффективность в использовании земли будет достигнута на муниципальном уровне, поскольку легче всего наладить контроль за ее использованием и оперативное регулирование процессов распоряжения землей на местном уровне.

      Общепринято выделять следующие основы местного самоуправления.

      1. Правовая (законодательная) основа. Включающая в себя полномочия, предметы ведения и гарантии  прав местного самоуправления.

      2. Финансовая основа местного самоуправления. Включающая в себя весь комплекс  финансовых ресурсов и проявляющаяся  наиболее ярко в бюджетном  процессе.

      3. Экономическая основа. Включающая  в себя ресурсы, связанные с  участием муниципальных образований в хозяйственной деятельности; ключевым вопросом здесь является управление муниципальной собственностью.

      4. Управленческие основы. Включающие  в себя структурно-органи-зационные,  информационные и кадровые ресурсы. 
 
 
 
 

2.СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

      Существует  устойчивое заблуждение по поводу того, что муниципальное хозяйство  отождествляют с самим муниципальным  образованием, т.е. многие считают, что  муниципальное хозяйство и есть муниципальное образование. Если рассмотреть  муниципальное образование как целостную социально-экономическую систему, то муниципальное хозяйство - это часть этой сложной системы.

2.1. Комплексное социально-экономического развития муниципального образования

      Термин  “муниципальное образование” вошел в употребление с появлением Гражданского Кодекса Российской Федерации, в котором этот термин впервые встречается. Появление термина обусловлено необходимостью обозначения новых субъектов гражданских правоотношений, какими являются городские, сельские поселения и другие территории, на которых может осуществляться местное самоуправление.

      Понятие “социально-экономическое развитие”  не может быть применено (в строгом  смысле этих слов) к каждому муниципальному образованию, хотя в соответствии с  упомянутым выше Федеральным законом  формально это не так. Под строгим смыслом слов здесь понимается то, что экономические законы и законы развития общества (социальные законы) не являются проявлениями чьей-либо субъективной воли, а отражают объективные экономические и социальные связи. В этом смысле мы говорим о том, что не каждое муниципальное образование может реально осуществлять самостоятельное социально-экономическое развитие.

      Поясним эту мысль на примере. В настоящее  время в России идет процесс формирования муниципальных образований, т.е. в  соответствии с Федеральным законом  “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и в соответствии с законами субъектов Российской Федерации идет установление границ муниципальных образований. Во многих случаях границами муниципальных образований становятся границы административно-территориального деления субъекта Российской Федерации.

      Административная  граница выбиралась из различных  критериев, главным из которых был  критерий, обеспечивающий более удобное  управление территорией (в рамках единой государственной власти). Нередко  под удобством управления, в частности, понималось равномерное распределение населения или количество членов КПСС по соответствующим административно-территориальным единицам.

      Были, конечно, и критерии экономической  целесообразности, но они не были доминирующими. Вопросы, связанные с социальным развитием, в значительной степени были вторичными даже по отношению к экономическим вопросам. В этой связи в отношении муниципальных образований, не являющихся компактными поселениями, необходимо проводить дополнительное исследование на предмет их возможности развиваться в качестве целостного социально-экономического образования.

      Таким образом, учитывая вышесказанное, вопрос комплексного социально-экономического развития мы относим к муниципальным  образованиям, которые являются самостоятельными поселениями.

Для чего необходимо развитие и что под этим следует понимать?

      Понятие “развитие” в отношении муниципального образования  вызывает много дискуссий, особенно в последнее время. Дискуссии  осложняются еще и тем, что  стороны, обсуждающие тему развития, наполняют этот термин разным содержанием.

      Существо  расхождений по этому вопросу  сводится к выражению своего отношения  к трем принципиальным вопросам.

Вопрос  первый связан с принципиальным отношением к пониманию этого термина.

      Словарь С.И.Ожегова наряду с другими дает два относительно противоположных  толкования термина “развитие”. В  первом случае развитие - это процесс  доведения “до определенной степени  духовной, умственной зрелости, сознательности культурности... до определенной степени силы, мощности, совершенства”. Во втором случае под термином “развитие” понимается “процесс закономерного изменения, перехода из одного состояния в другое, более совершенное; переход от старого качественного состояния к новому, от простого к сложному, от низшего к высшему”. И первое, и второе значения определяют некоторый процесс изменений, однако в первом случае в большей степени предполагается наличие проявления чьей-либо воли (воли субъекта), во втором случае процесс развивается закономерно (независимо от чьей-либо воли).

      С пониманием самого термина связано  и принципиальное отношение к  развитию как некоторой функции  по отношению к городу. По этим вопросам как практикующие мэры, так и теоретики  высказывают часто равно противоположные  взгляды. Одни утверждают, что вопрос о развитии города как целостного социально-экономического образования вообще и ставить не надо: не надо ставить каких-либо “высоких” и иных целей, а развитие будет осуществляться как бы само собой и в нужном направлении (на основе объективных закономерностей). По мнению сторонников такого подхода, муниципальное образование и так само найдет свой путь - ему не надо мешать. Надо только развивать инфраструктуру, решать возникающие проблемы, а остальное само собой разовьется и разовьется как раз то, что наиболее органично для данного города и региона.

      Противники  такого взгляда на развитие муниципального образования утверждают, что без  постановки целей (даже в самом общем  виде) развития не будет, а будет  “топтание на месте”, “залатывание дыр”, “тушение пожаров” и т.п. Сторонники такого взгляда на развитие как на проявление определенной воли субъекта считают, что для того, чтобы муниципальное образование развивалось, необходимо в обязательном порядке определить цели развития. Цели должны быть отобраны из множества различных вариантов и экономически обоснованы. Критерием выбора целей развития при прочих равных условиях становится максимально возможный социальный эффект, т.е. необходимость наилучшим образом удовлетворить социальные потребности населения города по возможно более высоким социальным нормативам и стандартам. Сторонники этого подхода (будем называть его целевым) аргументируют это тем, что только целенаправленное движение наилучшим образом дает возможность распорядиться ресурсами и достичь минимальных затрат при максимальном положительном эффекте.

      Конечно, целевой подход нельзя понимать как  игнорирование объективных закономерностей  развития. Целевой подход предполагает наличие нескольких реальных “сценариев”  развития, из которых выбирается наилучший и ему следуют. В противоположность целевому подходу к развитию (при отказе в постановке целей) на практике реализуется одновременно несколько реальных “сценариев”, но из-за ограниченности ресурсов ни один из них не реализуется полностью.

      Второй  вопрос связан с пониманием самого понятия комплексного социально-экономического развития (его масштаб и направления). Здесь принципиальные сторонники целевого подхода к пониманию развития расходятся во мнении относительно того, что относить к объектам развития и каковы масштабы этого явления. Мнения по этому вопросу можно свести к трем основным позициям.

      Позиция первая уже упоминалась нами и заключается в том, что под комплексным социально-экономическим развитием представители этой позиции понимают развитие инфраструктуры муниципального образования. К представителям этого направления принципиально можно отнести и тех, кто под комплексным социально-экономическим развитием понимает не только развитие городской инфраструктуры, но и развитие хозяйственной деятельности органов местного самоуправления посредством управления муниципальной собственностью и ведением хозяйственной деятельности.

      Эти позиции объединены на основе того, что развитие города как целостного социально-экономического образования  представителями этого направления не рассматривается как главная задача развития. Как бы широко ни ставился вопрос о ведении хозяйственной деятельности органами местного самоуправления, эта деятельность не может обеспечить всех направлений жизнедеятельности города.

      Позиция вторая сводится к тому, что под комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования понимается “генеральный план застройки” или “генеральный план капитального строительства”. Последние термины до недавнего времени широко применялись. Введение нового термина в Федеральном законе ставит вопрос о его соотношении с другими терминами, в том числе и с приведенными выше.

      Понятие “комплексного социально-экономического развития муниципального образования” введено для обозначения качественно нового явления в жизни российских поселений - перехода от государственного управления на местах к становлению нового института власти в государстве - института местного самоуправления. На наш взгляд, термины “генеральные планы застройки”, “генеральный план капитального строительства” и им подобные не могут претендовать на то, чтобы под ними понималось “комплексное социально-экономическое развитие” по двум основаниям:

• основание первое заключается в том, что эти планы были планами строительства объектов материальной культуры и не закрывали очень многие направления жизни муниципального образования;
• основание второе связано с тем, что в условиях административной экономики генеральные планы капитального строительства отражали, по существу, интересы того ведомства, которое разрабатывало эти планы.

      По  этим двум основаниям комплексное социально-экономическое  развитие муниципального образования  не может быть сведено к привычным  нам терминам “генеральные планы”, так как разработчики последних  не рассматривали город ни как целостную социально-экономическую систему, ни даже комплексно.

      Оппоненты могут выразить сомнения по поводу того, что “генеральные планы” не были комплексными. Рассмотрим более подробно эту точку зрения. Авторы настоящей  книги не могут разделить ее в полной мере, ибо само введение нового термина говорит о том, что термин “комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования” не следует путать с термином “генеральный план развития”.

      Последний был в ходу до начала 90-х годов (да и сейчас еще широко используется) и характеризовал, как правило, планировку и застройку территории поселения жилыми зданиями и зданиями социально-бытового назначения. Этот план был основой развития поселения на определенный (достаточно длительный - до 10 лет) период времени. Этот план разрабатывался проектными организациями и имел своей целью обеспечить определенные социальные стандарты, которые входили в строительные нормы и правила.