Социально-экономическое развитие муниципального образования

      Заказчиками генеральных планов, как правило, были министерства и ведомства, научно-технические, промышленные или иные объекты которых находились на территории соответствующего поселения и являлись основным местом занятости населения. Они (эти министерства и ведомства) и были истинными “хозяевами” в поселении. Нередко этих “хозяев” на территории поселения было несколько. Министерства как-то договаривались между собой по определению развития муниципального образования. Коммунальное хозяйство одного из ведущих ведомств обслуживало все поселение. Однако нередки случаи, когда коммунальное хозяйство складывалось из хозяйств, обслуживающих жилой фонд и социально-бытовую сферу каждого ведомства. Это порождало достаточно неэффективное использование средств, параллелизм и неразбериху. Управлять этим хозяйством было крайне сложно из-за отсутствия единого субъекта управления.

      По  этому поводу можно привести очень  много примеров, но лучше, если читатель сам, воспользовавшись своими наблюдениями, приведет эти примеры, исходя из собственного опыта общения со службами “коммунального” (а по существу не коммунального, а ведомственного) хозяйства. Исходя из своей природы, генеральные планы не являлись планами развития муниципальных образований как целостных социально-экономических систем. Эти планы учитывали в какой-то мере интересы конкурирующих ведомств, представленных на территории поселения, однако интересы населения (а особенно той его части, которая была занята на других производствах) учитывались лишь в той мере, в какой это служило интересам производства, в частности, обеспечивало привлечение производственных кадров (за счет, например, более быстрого обеспечения жильем).

      Позиция третья заключается в том , что муниципальное образование понимается как целостное социально-экономическое явление, которое имеет свои внутренние законы развития, и если гражданам (жителям поселения) законом предоставлено право ставить и решать вопросы развития муниципального образования, то термин “комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования” должен относиться не к отдельным сферам жизнедеятельности муниципального образования, а ко всему муниципальному образованию, включая наряду с традиционно муниципальными сферами жизнедеятельности (такие как коммунальное хозяйство) и иные сферы, в том числе взаимодействие с органами государственной власти, с органами местного самоуправления других муниципальных образований, с экономическими структурами различных форм собственности, формирование и развитие системы подготовки жителей к осуществлению местного самоуправления, развитие духовной жизни муниципального образования и др.

      Третий  вопрос связан с определением субъекта, который должен выступить с инициативой комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

      По  этому поводу можно услышать разные (иногда даже полярные) точки зрения. И та, и другая стороны не отрицают, что муниципальные образования должны развиваться гармонично (хотя еще остались сторонники жесткого государственного регулирования “развития” исключительно в интересах государства), однако в отношении того, кто должен выступить субъектом развития, стороны расходятся во взглядах. Одни считают, что развитие муниципальных образований - это прерогатива государства, другие считают, что в их развитии прежде всего заинтересовано население, и оно должно выступать в качестве основного субъекта развития и определять судьбу муниципального образования.

      Принципиальным  в этом отношении, по-видимому, следует  считать то, что в любом из приведенных  выше вариантов мнение жителей муниципального образования должно учитываться. Федеральным законом “комплексное социально-экономическое развитие” отнесено к вопросам местного значения со всеми вытекающими из этого правовыми и имущественными последствиями. Таким образом законодатель предоставил возможность населению в полной мере нести ответственность за развитие поселения.

      Такая постановка этого вопроса ставит муниципальные образования в  совершенно иные (по сравнению с  недавним прошлым) условия. Муниципальные  образования получили право определять собственную стратегию развития и право разрабатывать и реализовывать собственные проекты и планы развития. Это предъявляет особые требования к органам местного самоуправления, так как на них в этом случае ложится очень высокая ответственность за судьбу поселения (муниципального образования).

      В последнее время все чаще можно встретить термин “устойчивое развитие”, который берет свое начало с международной конференции в Рио-де-Жанейро 1992 года. Как известно, на этой конференции основное внимание было уделено вопросам экологии.

      В отношения развития поселений термин “устойчивое развитие” или “устойчивое социально-экономическое развитие” следует понимать более широко. Под устойчивым развитием муниципальных образований мы будем понимать не только достижение гармонии с окружающей природной средой, но и процесс формирования устойчивой экономической основы развития муниципальных образований с учетом интересов и потребностей будущих поколений. Под устойчивостью здесь понимается возможность поселения сопротивляться внешним и внутренним негативным политическим и экономическим факторам.

      Итак, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования отнесено Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” в качестве вопроса местного значения к предметам ведения муниципальных образований. Однако само понятие “комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования” Федеральным законом не определено.

      Какая-либо устоявшаяся трактовка термина  “комплексное социально-экономическое  развитие муниципального образования” авторам настоящей книги неизвестна.

      Сегодня важно разобраться по существу и  договориться о едином понимании  этого термина. Рассмотренные выше точки зрения и существующее законодательство дают основания дать следующее определение.

     Под комплексным социально-экономическим  развитием мы понимаем управляемый процесс изменений в различных сферах жизни образования , имеющий своей целью достижения определенного уровня развития духовной и экономической сфер на территории образования , с наименьшим ущербом для природных ресурсов и наибольшим уровнем удовлетворения потребностей населения и интересов государства на территории муниципального  образования.

Цели  развития муниципального образования образования

      Цели  развития муниципального образования - это совершенно новое на сегодня понятие и поэтому необходимо рассмотреть его более подробно.

      Что мы понимаем под целями развития муниципального образования ? Существует устойчивое мнение о том, что целью развития поселения должно быть удовлетворение потребностей населения в приобретении тех или иных ценностей материальной и духовной культуры. Это вполне справедливое мнение не может быть представлено как единственная цель развития - это во-первых. Во-вторых, удовлетворение потребностей становится невозможно использовать в качестве целевой функции по причине того, что одна и та же потребность может быть удовлетворена различными способами с использованием различных ресурсов. Например, если в качестве цели развития поставить улучшение состояния здоровья населения, то эту проблему можно с видимым успехом решить несколькими путями:

• увеличением количества квалифицированного медицинского персонала;
• закупкой специального медицинского оборудования;
• увеличением количества лекарственных препаратов и повышением его качества;
• пропагандой здорового образа жизни;
• строительством спортивных сооружений;
• улучшением контроля за качеством продуктов питания;
• увеличением уровня зарплаты населения или снижением стоимости соответствующих услуг в этой сфере;
• улучшением состояния окружающей среды и др.

      Совершенно  очевидно, что перечисленные возможные  направления деятельности муниципалитета в сфере оздоровления населения  нельзя признать как альтернативные. Разумно было бы, оценив эффективность  всех возможных направлений, направить средства лишь на те направления, которые дают наибольший эффект, исходя из имеющихся ресурсов и представлений об эффективности их использования. Встает вопрос, что должно стать мерилом направления средств (при прочих равных условиях). При одинаковой эффективности предпочесть закупку спортивного инвентаря или медицинского оборудования?

      Мы  привели пример из одной сферы  социальных услуг. Встает вопрос о распределении  средств и на более высоком  уровне: на уровне всей социальной сферы  поселения (медицина, образование, социальная поддержка населения, коммунальные услуги и др.). Какие критерии помогут решить вопрос о распределении средств между всеми затратными сферами города?

      Приведенные примеры говорят о том, что, во-первых, определение цели тесным образом связано с методом ее достижения (а значит, и с видами ресурсов), во-вторых, использование в качестве цели - удовлетворение потребности требует дополнительных механизмов или критериев отбора потребностей.

      Проблема  выбора наилучшего варианта решения  задачи распределения ограниченных средств может быть решена различными методами, в том числе путем обычного голосования в представительном органе муниципального образования. Однако не следует полагаться на голосование полностью, так как этот процесс носит относительно случайный характер. В этой связи необходимы поиски критериев, снижающих субъективный, подверженный влиянию случайных факторов, способ распределения ограниченных городских ресурсов.

      В качестве такого критерия может выступить  критерий, по которому будет оцениваться степень соответствия принимаемого решения более общей (объемлющей) цели, для которой другие цели являются ее составными частями или устанавливаются на определенных этапах развития города. Такой более общей (объемлющей) целью может быть, например, сохранение и возможность развития муниципального образования как целостного социально-экономического образования. Следование этой цели позволит сохранить поселение и тем самым обеспечит возможность удовлетворения коллективных социальных потребностей муниципального образования. Кажущаяся очевидность этой цели в значительной степени обманчива, так как совершенно ясно, что в новых экономических условиях не все поселения смогут развиваться и даже сохраниться как поселения. Можно ли, строго говоря, считать целостным муниципальное образование, в котором большая часть трудоспособного населения большую часть времени проводит за пределами поселения, удовлетворяя одну из важных социальных потребностей - потребность иметь работу (быть занятым). Об этом в специальном разделе мы поговорим более подробно.

     Таким образом, цели развития и удовлетворение потребностей населения (местного сообщества) не являются полностью совпадающими понятиями.

     Важно при анализе и постановке целей  развития понимать, что муниципального образования   принадлежит не только нынешнему поколению, но детям и внукам живущих ныне. В этой связи установка только на удовлетворение потребностей нынешнего поколения без учета социальных и иных последствий для будущего может иметь обратный результат еще при жизни нынешнего поколения.

      Удовлетворение  потребностей в качестве главной  цели развития муниципального образования  на самом деле, образно говоря, это  не направленное движение, а “веер” целей. Выделение средств по некоторым  направлениям этого “веера” может привести к порождению новых проблем по другим направлениям, что в свою очередь выльется в дополнительные расходы.

      Обращаясь к приведенному примеру из сферы  здравоохранения, можно с высокой  степенью уверенности предположить, что сочетание расходования средств на пропаганду здорового образа жизни и на закупку современного оборудования будет более эффективным, чем в том случае, когда средства будут направлены только на закупку оборудования, преследуя в качестве цели лишь удовлетворение возникшей потребности. Обращает на себя внимание тот факт, что потребность в сохранении здоровья проявляется только тогда, когда здоровье расстроено, и требуется уже медицинское вмешательство, а вот потребность в пропаганде здорового образа жизни может и не возникнуть вовсе. Этот пример лишний раз доказывает то, что ориентация только на потребности не может служить надежным ориентиром в выборе целей развития муниципального образования.

Управление  комплексным социально-экономическим  развитием муниципального образования

      В последнее время в Россию стало проникать одно из современных достижений управленческой науки - науки управления проектами. В настоящее время за рубежом это направление в значительной степени развито. Существует даже Международная  Ассоциация Управления проектами. Эта методология хорошо зарекомендовала себя в условиях рыночных отношений.

      Муниципальные образования в соответствии с  законодательством обладают всеми  правами юридического лица, осуществляемыми  от имени муниципального образования  органами местного самоуправления. Это означает, что за небольшим исключением (см. Гражданский Кодекс Российской Федерации) органы местного самоуправления могут осуществлять правоотношения, предусмотренные для юридических лиц гражданским законодательством.